调整耕地保护制度是推进土地市场化改革的关键

调整耕地保护制度是推进土地市场化改革的关键 开放导报2009年第1期 摘要当前中国土地市场化改革过程中所表现出来的困境，源于参与土地市 场交易的各个利益主体之间利益不相容，导致现行土地管理制度运行费用气高， 并使得地方政府成为其中矛盾的焦点。要破解这种困局，必须改革现行的耕地保 护制度，其调整的方向是要建立农民自己保护自己耕地的机制，关键是提高土地 农业利用的比较收益。 关键词土地市场化改革耕地保护制度 土地市场是土地资源配置的一种方式，即以产权交易的方式完成土地资源的 配置。中国土地制度经过了近30年的以市场化为取向的改革，土地资源配置方式 的市场化成分逐步增加。但是，与其它要素市场如劳动力市场和资本市场相比， 土地市场化程度还很低，行政方式仍然是配置土地资源的主导方式。从产权交易 的视角看中国现今的土地市场，我们可以将土地市场分为农用地流转市场、农 地转用市场（征地）和城市土地出让市场。本文分析后两个市场。 当前中国土地市场化改革的困境 中国现今土地市场化程度低只要是指农地转用环节。本来任何一种产权交易， 其结果必然要发生用途的转变，否则就没有交易的必要了。例如，把钢材卖给汽 车生产者，汽车生产者就会把钢材变为汽车车门或汽车底盘。这就是说，转用和 出让的交易本来应该是一体的。然而，在中国的土地市场上，农地转用与农地转 用后出让是分离的，即必须先将农村的集体土地变为国有建设用地，再由政府将 土地使用权出让给最终的土地使用者。农地转用环节上政府以国家的力量强制或 半强制地迫使农民与其达成农地转用的交易。所以，政府也就成了城市土地出让 市场独家垄断的供应者和土地市场的主导者。 然而问题是这种土地产权交易的合约安排是否有效率，目前在中国土地管理 中暴露出来的问题告诉我们，这种土地产权交易的合约安排效率是较低的，也是 不可持续的。这根源于这种制度的运行成本太高，而制度运行成本太高又根源于 参与土地交易的各个行为主体的利益严重不相容。从经济学上讲，利益相容是指 参与产权交易各个主体互通有无、各取所需，都能在交易中得到好处。 现今参与土地交易的行为主体包括中央政府、地方政府、农民和用地投资 商。其各自在土地市场上的行为取向是中央政府关注于保护耕地，以及保障粮 食安全、并保护农民的利益，维护社会稳定；地方政府更为关心的是如何利用手 中的土地权力发展本地经济，提高政府财政收入包括土地收入；农民的诉求是失 地后生活要有保障，并能最大限度地参与农地转用后的土地增值分配；用地投资 商的利益则是通过取得土地发展实业，实现其收益最大化。从上述各行为主体的 行为取向来看，一般来说，地方政府与用地投资商的利益是相容的，除非用地商 取得土地是为了炒作，而不是为了实业投资。利益不相容主要发生在中央政府与 地方政府之间、地方政府与农民之间，矛盾的焦点在地方政府。 地方政府要实现其发展本地经济、招商引资、改善城市面貌的目的，就要增 加城市建设用地，向农民征地。因此，地方政府有内在的扩张城市土地的冲动。 中央政府为了粮食安全，同时也为了防止失地农民太多，引起社会的不稳定，就 要采取严格的耕地保护制度，实行严格的土地计划指标管理。在现实中，地方政 府与中央政府在土地计划指标管理上的矛盾和冲突最为明显。据笔者在各地的调 研，在许多发达城市，土地计划指标远远不能满足其用地的需求。因此，地方政 府会采取各种手段，挖空心思地向中央或省政府争取扩大其用地指标，特别是避 开中央的基本农田保护制度。对许多地方政府来说，耕地保护制度几乎成了他们 头上的“紧箍咒”。在现实中，农民也不是耕地的保护者。在远离城市的传统农业 地区，揭荒的土地到处可见，在城市近郊地区，农民则想方设法地将农地变为建 设用地，搞农民工业园，建住房。 地方政府与农民之间的矛盾主要在征地上。在现行的税制环境下，地方政府 为了发展经济，解决建设资金不足的问题，势必会尽可能地压低征地补偿费用。 农民则以土地的“原住民”的身份优势，尽量提高征地补偿费用。于是，地方政 府的征地难度越来越大，谈判成本也越来越高。 征地难度大的根源在于土地的位置是不可切割的，也就是说，某一块土地的 位置是和与此相邻的土地所共享的，是属于共处在一个位置上的农民的“公共财 产”，单独售出或购买其中的某一块土地是没有什么价值的。政府要征收土地，就 得连片统一征收，不能一户一户地来，否则，有一户不同意，这笔交易就无法正 常进行。在“捆绑购买”的模式下，如果土地的购买者别无选择的话，那么，一 定是以要价最高的村民为准。最高要价决定实际成交价格。这是因为，虽然每个 村民的最低心理价位各不同，有高有低，但是可以使每个村民全都满意的价格， 只能是要价最高的村民也满意的价格。在这个可以漫天要价的市场上，理论上说 其价格将趋于无穷大，价格是发散的，不存在供需均衡的价格，所以交易也就无 法进行。 以上分析表明，在当今中国土地市场上已经形成了解不开的“死结”。中央 政府要保护耕地，就要强化土地计划管制，土地管理权力越来越向中央政府集中。 但是，中央政府又不能亲自管理土地，必须委托给地方政府，同时也要照顾地方 政府发展经济，改善城市建设的愿望。地方政府作为中央政府的代理人，势必要 根据自己本地经济发展情况，包括根据地方执政者自身的意愿，尽量扩大中央政 府赋予他们的土地权力，与中央政府进行土地博弈。土地博弈的结果往往是地方 政府胜出。这是因为，有关土地的知识是典型的地方性知识，中央政府在土地信 息方面处于绝对劣势。在此形势下，中央政府不得不进一步地加大对土地的监管 力度，一方面以罢官免职相威胁，迫使地方政府就范，另一方面出台各种土地管 制措施，堵住监管漏洞，不仅在土地数量上进行严格管理，甚至发展到对土地价 格也要进行严格管控的地步。如国土资源部出台了全国工业用地出让最低价标 准，要求各省要制定征地区片综合地价等。 另一方面，地方政府与征地农民的矛盾也越来越尖锐。中央政府不断向农民 传递维护其土地权力的信号，有了中央政策的撑腰，被征地农民越来越强势，要 价越来越高，地方政府为了对付这些所谓的“刁民”，不得不采取各种非正常的手 段，这进一步引起征地农民对地方政府的不满。在征地问题上，地方政府已经被 树立成“恶霸”的形象。农民不满，地方政府也苦不堪言。这种产权交易合约安 排的结果是，一方获利必须要以侵害另一方的利益为代价，这样的制度肯定是不 可持续，已经到了非改不可的地步。 调整耕地保护制度是推进土地市场化改革的关键 从根本上说，当前中国土地市场化改革出现的困境，是其产权交易的合约安 排使然，要想改变这种产权交易的合约安排，就要改变其外部约束条件。决定目 前中国城市土地产权交易合约安排的最硬的外部约束条件，是耕地保护制度。现 行的耕地保护制度不调整，土地计划管制就不可能放开，因为任何能够推进土地 市场化的制度，都会造成对现有的耕地保护制度的冲击。而且，目前中国的耕地 保护制度是一个世界上最“拧巴”的制度。管辖这片地的地方政府不愿保护耕地, 种地的农民也不愿保护自己的土地，真正把耕地挂在心上念念不忘的只是远在北 京的中央政府。这种耕地保护制度是不可能有效地运行的，而且维持其运行的成 本也会畸