防范市场监管系统性风险和区域性风险对策

防范市场监管系统性风险和区域性风险的对策 当前，特别要注重从建立健全统一、开放、竞争、有序 的现代市场体系和营造良好的区域经济发展环境出发，着力 研究和解决涉及全局和扰乱区域经济发展秩序的问题，努力 防止市场监管的系统性风险和区域性风险。认真贯彻落实好 周伯华局长这一讲话精神，对有效防范各类市场监管风险， 维护规范有序的市场秩序，树立工商机关权威，提升工商部 门形象具有十分重要的意义。 一市场监管系统性风险和区域性风险的概念及研究意 义 市场监管系统性风险，即指由职能定位、法律授权、经 济社会环境等宏观因素对工商部门在市场监管中所造成的 影响和面临的风险。 市场监管区域性风险，是指在某一区域，因工商部门不 全面、不正确履行法定职责，给一定范围内人民群众身体健 康、生命安全、区域经济发展、社会和谐造成一定的危害， 对企业及其产品的信誉和生产经营造成严重损失，对部门监 管的社会效应和公信力、形象与权威造成严重影响和伤害， 存在于监管过程中的潜在的威胁和影响。 从总的来看，工商行政管理机关市场系统性风险和区域 性风险可以被理解为是对一个事件在工商机关和市场构成 的系统中引起一系列连续损失的可能性描述。风险通过传 递、感染和连锁反应，对整个市场体系有着全局性的影响力， 引起如此影响的突发性事件可能来自工商部门或外部环境， 这些突发性事件一旦形成系统性风险，后果更为严重。若不 能及时规避风险，或者采取有效的补救措施，则由于危机事 件所引致的不确定性，将给市场主体造成极大的心理恐慌， 给工商部门带来的负面影响也是很大的。因此，加强市场监 管系统性风险和区域性风险的研究，逐步构建市场风险防范 体系是当前工商行政管理机关一个非常重要的课题。 二市场监管系统性风险和区域性风险的成因及对市场 秩序的影响 （一）市场监管系统性风险成因及对市场秩序的影响 1. 职能配置的不足。在国务院赋予的职能范围内运行 是整个工商系统合法运行的前提。但从当前来看，这个前提 本身蕴藏着风险。国务院新“三定”方案虽然对工商职能进 一步予以明确，但并未从根本上改变农林、质检、工商、卫 生等部门各管一段的格局。而工商部门负责的流通领域是商 品进入千家万户的必经之路，一旦消费者在使用过程中产生 问题，责任倒追的第一家就是工商。因此，这种分段式监管 注定了工商部门有时候不得不“代人受过”，而且这种风险 是系统中每个层次尤其是广大基层时刻面对的。 2. 责任心缺失的风险。工商部门系统性风险中的很大一 部分应该来自于因个人主观上责任心的缺失，而引发的责任 风险。由于工商职能的宽泛，决定了责任风险在各个子系统 的普遍存在。如由于“缺位”带来的不作为风险，没有履职 到位，该管的没有管，该制止的没有制止，该处罚的没有处 罚，该许可的没有许可；由于“错位”带来的作为不当风险, 因对国家赋予的职能认识出现误区，对执法授权在理解上产 生偏差，对法律法规条款程序不熟，监管执法的目的出现异 化，导致作为不当、不规范，出现办人情案、弹性监管或执 法程序违法等情况，造成不良社会后果；由于“越位”带来 的乱作为风险，承担了本该由他人（其他机关）承担的职能， 行使了一些自己不能或不该行使的权力，等等。类似风险普 遍存在于工商机关监管执法的各个环节。 3. 法律法规滞后的风险。工商部门的监管执法系统离不 开法律法规的支撑。拥有与越来越高的执法要求相适应的法 律法规体系是系统正常运行的必然要求。但遗憾的是，工商 的法制建设略显滞后。这种滞后和不适应主要表现在两个方 面一种是旧法的未及时更新，另一种是新法的未及时出台。 类似法律法规滞后和缺失的风险不仅考验着系统中的每一 个人，也使得工商部门的系统性风险大增。 4. 基层经费保障体制造成的风险。“两费”停征后，工 商部门的财政保障并未改善，“同城同酬”的工资分配政策 挫伤了欠发达地区的执法人员的工作积极性，出现了潜在的 监管风险和隐患。就当前的上缴罚款返拨经费的保障体制， 势必造成基层为利益而执法，增加了市场监管的系统性风 5. 技术装备人才匮乏。先进的技术设备、专业化的队 伍是支持系统高效运转的重要保证。专业的技术、设备和人 才的匮乏，是各地特别是基层工商部门在日常监管，尤其是 食品安全监管中遇到的最大风险之一。工商部门的监管执法 手段相对滞后，单纯依靠传统的监管手段去应对越来越高的 执法要求是落伍的，也是高风险的。 （二）市场监管区域性风险的成因及影响 1. 地方党委政府加快发展的迫切心理导致市场监管区 域性风险的存在。鲁西是欠发达地区，面对相邻市地竞相发 展的压力，地方党委政府连年出台优惠政策，招商门槛一降 再降，企业发展环境能优则优，对一些科技含量低，特别是 一些无法取得环评前置审批手续的行业和企业降低门槛，在 登记过程中向工商部门施加压力。这种急速发展、急功近利 的心态以及各级党委政府对招商引资和GDP考核的压力，不 可避免地产生一些非理性冲动，使得工商部门正常的监管执 法活动受到干扰和限制，必然导致市场监管的区域性风险。 2. 市场主体的素质引发市场监管区域性风险的滋生。 有的经营业户在生产经营上，考虑最多的是如何多赚钱，置 法律法规不顾，铤而走险，从事违法生产经营活动。在生产 经营中，不少经营者缺乏风险防范意识，在工商部门监管发 现风险隐患，发出整改通知书或停业整顿的处罚措施后，仍 我行我素，使风险在一定范围内不断增大和蔓延。 3. 工商队伍能力上的欠缺增加了市场监管区域性风险 的发生几率。不少监管人员创新思维的热情和激情不够，工 作热衷于老套路、老办法，凭经验办事，生活喜欢按部就班, 更为重要的是缺乏对新的监管方式方法的研究和监管知识 与手段的运用。这种监管人员能力和素养上的欠缺，表现在 监管执法上，时常出现越位、缺位和错位的倾向，严重地 影响了履职到位，降低了防范市场监管区域性风险的能力和 水平。 三工商机关防范市场监管系统性风险和区域性风险的 对策建议 要有效防范市场监管系统性风险和区域性风险，全面、 科学地履行好部门职责，就必须开阔视野，放眼全局，科学 分析和准确判断形势，全面审视风险，积极对待风险，科学 防范风险，坚持以人为本，建立健全管控机制，不断提升整 个工商系统风险防范的能力和水平。 （一）增强职业风险意识。能否有效地抵御和防范市场 监管系统性风险和区域性风险，调动各层级人员的积极性， 强化风险意识教育显得尤为重要。随着责任政府、法治政府 的建立，权责对等的理念将得到进一步的明确。从这个意义 上说，我们所承担的责任也就是面临的风险。要强化干部队 伍的责任理念，教育和引导全员树立正确的风险防范观念， 降低风险产生的诱因。只有敢于正视风险，牢牢树立风险意 识，强化责任理念，才能规避、减少和化解风险。既要防止 和克服侥幸心理，纠正无视风险、藐视风险、盲目乐观的倾 向，又要防止和克服恐惧心理，纠正谈险色变，谨小慎微， 消极悲观的倾向。 （二）构建风险防范机制。一是风险的识别与评估机制。 以落实网格监管责任为基础，对责任区内市场监管风险点的 排查和汇总，进行科学划分，确定等级类别，同时对每个风 险点、每类风险级别面临的威胁、弱点和造成的影响程度， 进行认