课程讲义-《自治、法治、德治建设与乡村振兴》

自治、法治、德治建设与乡村振兴 【关键词】自治法治德治乡村振兴战略乡村治理职役化 【内容简介］ 党的十九大报告提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治 理体系。这不仅是实施乡村振兴战略的内在要求，也是实施乡村振兴 战略的重要组成部分。本课程从乡村治理的历史讲起，具体介绍了自 治、法治、德治的概念、意义及存在的问题，阐明了三者之间的一般 关系。 【大纲】 一、皇权下县 二、基层代理人职役化 三、职役化的后果 四、乡村治理面临的主要问题 五、法治 六、自治 七、德治 八、法治、自治、德治的一般关系 第一节皇权下县 各位学员好，我们今天讲自治、德治和法治以及乡村振兴。大家 知道十九大提出了一个重要的战略，就是乡村振兴战略，在这个战略 里面有五句话，第一句话是产业兴旺，第二句话是生态宜居，第三句 话是乡风文明，第四句话是治理有效，最后就是生活富裕。 什么叫做治理有效自改革开放以来，我们讲法治是比较多，但 是讲得最多的还是自治。我们改革开放以来，在整个制度建设，特别 是农村制度建设方面，我觉得两大成就。第一，就是家庭联产承包责 任制。第二，就是农村基层自治，行政村一级进行选举。 相对而言，德治就讲的少一点。但是在中国，儒家文化一直是主 流文化之一，传统上讲，德治是我们一直提倡的。当然我们要建立现 代国家的话，现在的德治水平还不太够。 党的十九大把三个方面都提出来，就是自治、法治和德治“三位 一体”，这么一个治理体系。这个背景是什么然后自治、法治和德 治到底怎么结合在农村基层怎么实现我今天跟大家就探讨一下。 我讲的主要内容大体是两方面，首先要讲一下乡村治理的历史， 然后我再讲一下，自治、法治、德治提出的背景，以及自治、法治和 德治到底是什么内容，我们怎么样实行。 首先，我们从历史来讲，我们的乡村治理大体上可以分为两个时 期，一个是皇朝统治时期，一个是建国以来，特别是改革开放以来的 乡村治理是。 我先讲第一个就是我们乡村治理的历史。关于这个历史我们讨论 的比较多的观点，就是皇权不下县。关于皇权是不是不下县，是不是 这么一个情况，有不同的结论。但是大家知道在传统社会，特别是中 国这么一个农业社会，皇权是不可能不下县的，为什么因为国家的 主要的资源就是农业，征收的税、赋和役都是来自农村，你怎么可能 不下县呢。 首先，我们看农村治理这一块，可以追溯到西周，因为他是有文 献记载的。西周是实行乡和遂，什么是乡就是王畿之内，它叫乡。 王畿之外，住的是被征伐的俘虏和他不是本宗族的人，叫野人。在国 人里面叫乡，野人叫遂。 乡是这么分的，五家为一比，五比为一闾，四闾为一族，五族为 一党，五党为一州，五州为一乡。 遂是指五家为邻，五邻为里，四里为费5,五掷为鄙，五鄙为县, 五县为遂。周王室是六乡六遂，大国（公国）是三乡三遂，次国（侯国、 伯国）是二乡二遂，小国（子国、男国）是一乡一遂，而正卒都出于乡， 乡出一军，所以周王室是六军，大国是三军，次国是二军，小国是一 军。 所以我们可以看到，在西周的时候，这种组织方式叫做“什伍 制”，“五家为一比，五比为一闾，四闾为一族”，这样组织首先是 为了编户齐民。 那除了编户齐民以外，当然这个组织要提供一些公共服务。从历 史记载来说，主要是让老百姓之间，就农村居民之间互帮互助，应付 风险。 据周礼地官大司徒记载，“令五家为比，使之相保；五 比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五 党为州，使之相W;五州为乡，使之相宾。”就是说用五个家庭就组 成一个比，使他们就相互的担保。五比组成一闾，使他们有事可以互 相托付。四闾组成一族，使他们有丧葬事互相帮助。五族组成一党， 使他们有灾荒时互相救助。五党组成一州，使他们互相周济。五州组 成一乡，使他们对乡中的贤者以宾客之礼相待。 东周以后，制度慢慢瓦解了。不同的诸侯国肯定有不同制度，但 是我们从历史上来记载，“什伍制”还是在基层是非常普遍的。比如 说齐国、鲁国都有这样的记载。 到秦朝统一中国以后，废除了分封，然后置郡县，县下面就设了 乡，乡下面设了亭、里、聚和落。秦朝相对来说是比较短暂的一个王 朝，所以记载并不多，秦朝的历史主要是在〈〈汉书上记载。 据汉书记载，秦汉时期“大率十里一亭，亭有长。十亭一 乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。这里面就说三老、有秩、啬 夫、游徼，这都是一些称谓。三老是干什么三老是掌教化，要教育 老百姓，就是通过自己的行为道德教育老百姓，然后把周围的地区风 俗搞得更敦厚一些。啬夫是干什么啬夫就是职听讼，收赋税。这里 面游徼和啬夫是一回事。因为大的县里面、乡里面、郡里面，他会派 熟吏到乡里面当有秩，如果这个乡不是很大，这个就是一个啬夫啬夫 的话是县里面派下来的。啬夫“职听讼，收赋税”，就是管行政了司 法和行政了。“游徼是徼循禁贼盗”,就是主要是管治安。所以我们 可以看到在秦汉时期并不是皇权不下县、乡。 所以，秦统一中国以后，皇权就是在下乡，因为大家知道我刚才 说了，农业社会它不下乡的话，他怎么收到税赋怎么样派派遣那个徭 和役的所以秦汉是这么个情况。就是有乡、有亭、有里。 隋朝初期，农村基层设族、闾、保三级组织。唐朝恢复了乡，实 行乡、里、村三级治理，但政府更侧重于里。所以我们之前就是有个 概念就是村，村长期以来，就是一个聚落，是一个老百姓居住的地 方，但是真正成为一个行政方面的建制，是从唐朝开始。 然后到北宋的时候，掌课输的有户长、里正和乡书手。北宋有个 重大的变革，就是王安石改革。王安石改革的内容很多，其中最大的 改革是保甲制。保甲制都是干什么就是老百姓组织起来，主要是为 了治安，所以这是宋朝这么情况。 到元朝的时候，元朝是一个少数民族，一方面承袭了唐宋一些制 度，也采取乡和里制。但是元朝的时候把名字改了，改成乡为都，改 里为图。另一方面沿用金朝的社制，劝课农桑。 明朝政府在初期推行里甲制，中期实行保甲制。洪武四年，政府 设立粮长制，负责税赋征收，防止胥吏侵贪农民利益。 清朝最早实行也是里甲制。据清史稿记载，“凡里百有十 户，推丁多者十人为长，余百户为十甲。岁除里长一，管摄一里 事。”什么意思 一百一十户，每十户为甲，有十甲了是不是百户， 另外十户就是当那个长。雍正的时候，清政府实行保甲制，保甲制是 怎么个做法它是“保甲之法，十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲 立一保正。”所以就十户立一牌，十牌立一甲，一甲就是百户了，十 甲就是立一保正，就是一千户就是一保。“其村落畸零及熟苗熟僮， 亦一体编排。是什么意思证明清朝的这个保甲制，他的全国推 行，不仅是那种人口比较稠密的村推行，但是在村落人口比较稀少的 民族，他一样的推行。 所以我们可以看到，从秦朝统一以后，皇权是下县的，而且对农 村的管制是相当严格的。因为统治者要征粮、征税，还要征徭役。所 以，我们对农村的控制和管理是相当严格的，而且主要是以索取为 主。 第二节基层代理人职役化 另外，我们要讲的一个点就是基层代理人的职役化。职就是职业 的职，役就是劳役的役。 职役化是什么意思秦汉时期，有秩是郡的属吏，啬夫、游徼、 亭长由县遣派