课程讲义-《财政分权视角下中国经济增长的理论逻辑》

财政分权视角下中国经济增长的理论逻辑 【关键词】 政府与市场的关系政府间的关系财政体制改革分税制模式财政 管理体制 【内容简介】 财政分权一直以来都是世界各国不能回避的重要实践问题，也是 各国理论界所关注的前沿理论问题。中国财政分权视角下的经济增长 的理论逻辑是什么本课程将作出深刻讲解。 【大纲】 一、问题提出 二、典型事实 三、理论框架 四、政策启示 第一节问题提出 很高兴有这个机会跟大家一起交流讨论，今天我给大家带来的题 目，就是财政分权视角下中国经济增长的理论逻辑。这个题目应 该说是这些年我从事的研究的一个系统，也不能说完全系统，应该是 初步系统的一个总结，希望能够跟大家交流讨论，如果有什么讲得不 对的地方，还请大家批评指正。那我主要今天想从4个方面给大家介 绍一下，第1个就是问题提出，第2个是典型事实，第3个是理论框 架，最后我们来看看政策启示。首先是问题的提出，就是1978年我 们进行改革开放，从此以后，中国经济增长持续了 40年的高速增长。 很多人说我们创造了经济奇迹，这个我想一点都不为过，怎么看，怎 么说，它实际上都可以称之为一个奇迹。去年我们是改革开放的40周 年，今年又是建国的7。年。我们很有必要来总结一下，梳理一下，就 是中国4。年的经济高速增长，它的动力源泉是什么成功的地方在哪 里那又有哪些经验教训事实上如果你按照西方的经典理论来看的 话，中国经济增长4。年的高速增长，怎么看怎么有问题。所以其实不 仅是今天，我记得2。世纪90年代的时候，就有人唱衰中国经济。因 为按照西方的经典理论来说的话，制度，特别是新制度经济学来说， 制度非常关键。要想有一个很好的增长，你必须有一个良好的制度， 而我们在改革开放初期，甚至比较长的一个阶段，我们的产全保护制 度不健全，而市场制度也不是很健全。所以按照西方的新制度经济学 的理论来说，他觉得你不大可能增长的更持久。所以90年代甚至于新 世纪初，直到现在还有人在唱衰中国经济。但中国经济确实也是，不 管你怎么说，它确实在不断的增长，那其中我觉得必然有它独到的地 方。而我们要想全面的阐释，或者解释中国经济增长这个高速增长， 那就需要一个比较完整的理论体系，当然这个理论体系是比较大的一 个理论体系。我们老说我们要理论自信，你首先得提出理论，总结出 理论，并且这个理论是能够逻辑自恰的，逻辑清晰，才有可能理论自 信，你才可能去讲好中国的故事。所以作为中国的学者其实有责任， 这当然也是我们做经济学的很重要的一个研究方向，构建一个理论体 系，来解释中国经济增长。刚才我说了，这肯定是个系统的工程，可 能我们不同的专业会有不同的视角看这个问题。但不管怎么样，一旦 我们能够建立起来比较完整的理论体系，我觉得它直接关系到我们今 后中国发展战略和改革路径的选择问题。40年前我们采取了改革开 放的策略，到今天下一步我们的改革应该怎么走把什么作为重点 重点要解决什么问题采取什么样的改革策略这个我觉得很重要。 它决定了未来我们是不是能够保持几年、几十年，我们不敢像以前那 么高速了，次高速增长。你得首先理清之前你增长的逻辑是什么另 外一块，它也可能会左右我们现在经济学发展的方向。事实上不仅仅 是国内的学者，国际的学者对中国经济增长也非常关注。我们一些顶 级的国际期刊，这些年关于中国经济增长的解读或解释越来越多。我 们要想解释，或者是梳理，或者讲清楚中国的故事，我们首先看一看 中国经济体制改革七八年，它到底做了些什么从我个人的角度来 说，我觉得中国的经济体制改革核心是处理两大关系。第一个关系， 是我们所说的政府与市场的关系。经济体制改革，实际上我们是想让 市场在资源配置中发挥决定性作用，同时我们还要更好地发挥政府作 用。而我觉得这块的改革核心实际上主要是政府职能改革。从计划经 济体制下转到市场经济体制上，你的政府的职能相应要进行有所调 整，有所转变。当然这也是最难的一块。另外一块，我觉得是政府间 关系。我们一般谈政府，它是个泛指的概念，在实践中它是一个多级 政府，中央政府、地方政府。像中国有省、地市、县、乡、镇，它是 个多级政府框架。中央和地方的职能定位也不太一样，你怎么通过合 理的划分中央与地方的责权利关系，能够让各级政府的职能适应市场 发展的需要，或者说能够让各级政府的职能发生转变呢我们老说调 动中央和地方的两个积极性，事实上你回过改革开放以来。中国的很 多事情都是由地方政府做，地方政府在经济发展、社会发展中的作用 越来越突出，很多改革都是首先由地方政府进行创新实践，然后中央 加以推广。这也就意味着实际上从这个角度来解读中国经济增长可能 会有一些比较好的认识。所以我觉得中国经济体制改革最重要的就是 处理这两大关系，当然这两大关系并不是孤立的，它是相互相辅相成 的，我觉得政府间的关系构成了政府与市场关系的基础。通过中央和 地方责权利的合理划分，促使各级政府的职能转变，这自然而然就会 使得政府与市场的关系更为明确，政府与市场的边界更为清晰，所以 我觉得政府间关系构成了我们政府与市场关系的一个基础。这其实也 就可以理解，为什么从1978年改革开放以来，一到重要节点的时 候，财政体制改革往往是先动。改革开放初期，我们城市经济体改 革，财政体制改革先动。1994年仍然是财税体制改革先动。直到近几 年，我们在谈深化改革的时候，还有很多学者主张以财税改革作为牵 引，作为一个突破口。不管怎么样，刚才我说的近年来的主张对不对 我们先不说，至少它能表明财税体制改革的重要性。正因为中国经济 体改革是处理这两大关系，政府与市场的关系，政府与政府间关系， 而聚到政府间关系财政关系又是非常重要的一块内容。所以我们很自 然的就可以从这两个视角出发，来解读中国经济增长。 其实我们的经济学家已经做了，已经有两个非常著名的理论，或 者大家可能或多或少都会听说过的理论。一个理论就是我们所说的市 场保护的财政联邦主义理论。因为我们清华经管学院原来的院长钱颖 一教授和他的导师，他们应该是在20世纪90年代中后期提出来的这 个理论。他主要强调的是财政激励，确切的说是财政收入激励，以后 我会详细讲。另外一个就是政治晋升理论，这个理论也很热，政绩 观，地方政府什么样的政绩观什么样的晋升激励这个理论主要强 调的就是以GDP为核心的干部晋升激励，我想这个理论大家可能更熟 悉。但是需要注意的是这两个理论都很好，但也存在着一定的瑕疵， 它没有很好的解释中国经济，特别是地方政府行为的一些典型事实， 以后我再介绍典型事实的时候，还会给大家详细讲。 下面我们来具体看看这两个理论到底说了些什么市场保护的财 政联邦主义理论，它的理论逻辑很清晰，财政分权，所谓分权，当然 要赋予地方政府的很大收入的份额，收入的权利。这赋予了地方政府 很强的财政激励，我刚才说了这个激励就是收入激励。那就意味着地 方政府收的税越多，它留给自己的税就越多，促使它有很强的动机， 为了获取更多的财政收入，我怎么做呢我涵养税源，培养税基，归 根结底我发展保护市场。所以它的逻辑很清晰，逻辑的起点是分权赋 予了地方政府的很强的收入激励，逻辑的终点是我要获取更多的收 入，而手段是发展经济。我老觉得一个