可持续发展的电价政策体系

可持续发展的电价政策体系研究 摘要近年来，我国已出台的电价政策存在一定的缺陷，而且 也不能有效覆盖变化了的（厂、网分开）的电力行业。销售电价总水 平监管尚未执行任何规范性方法，仍处于“相机抉择”状态，调整 不及时、不到位，电价结构不合理，“交叉补贴”更加严重。针对 这些问题，本文提出了完善我国电价政策体系的对策建议。 关键词电价结构；电价政策体系；改革 在市场经济中，价格是生产和消费行为的基本依据。要实现节能、 环保的电力可持续发展目标，首先必须有与之相适应的电价政策。 本文将以变化了的电力行业结构为基础，以推动经济与社会的可持 续发展为目标，对我国的电价政策作系统性的思考。 一、基于可持续发展的电价政策检讨 （一）关于“煤、电价格联动” 2004年，国家发展改革委印发关于建立煤电价格联动机制的意见 的通知规定当6个月内电煤出矿价的变化超过5后，在电力 企业消化30的煤价上涨因素基础上，火电上网价随之调整。居民 电价上调须开听证会。由于煤、电价格联动的制度规定居民电价上 调须开听证会，协调难度和时滞增加，地方政府和电网公司“知难 而退”，导致居民电价不能及时调整。因此，已实施的5次电价格 联动，均未能充分地反映电力的燃料成本变化，消费者不能充分地 感知我国一次能源的稀缺程度，特别是居民用电相对价格水平越来 越低，交叉补贴加剧，电价对节能的作用未能充分发挥。 （二）关于上网电价结构 我国现在的电力行业结构已非“纵向一体化”，发电行业基本上形 成了竞争性市场结构，电网公司则输配售合一。而目前的上网电价 结构并没有相应系统的安排，总体上以基于经营期成本回收方法的 单一电量制为主，不能适应变化了的电力行业结构。已实行的上网 侧峰谷电价并没有促进合理的上网电价结构形成。 （三）关于销售电价 1、销售电价总水平调整不及时、不到位。由于销售电价总水平监 管目前尚未执行任何规范性方法，加之对电网公司成本信息缺乏了 解，销售电价总水平调整仍处于“相机抉择”的状态，特别是2007 年下半年以来中国通胀问题再度抬头，销售电价总水平调整不及 时、不到位的问题更加突出；2、电价结构不合理。尤其是居民电 价水平过低，“交叉补贴”更加严重。居民用电设备的电压等级低, 且多在高峰时段使用，因而不仅电力的输送成本最高，所消耗的发 电成本也比其他用户高。 二、完善我国电价政策体系的建议 （一）关于“煤、电价格联动”的改进 1、“煤、电联动”应以对电力成本做可控与不可控划分为基础。 在未引入竞争性电力市场的成熟市场经济国家，也有电价与燃料价 格联动的制度。但这一制度是以对电力成本的可控与不可控区分为 基础的。燃料价格的大幅变化不仅对电力企业而言属不可抗力因 素，也直接反映出化石能源的稀缺状况，从优化资源配置的角度出 发，应让消费者及时感知化石能源的稀缺程度的变化。 2、“煤、电联动”中的居民电价调整程序应简化。按照现行“煤 电、价格联动”的规定，终端售价中居民电价的“联动”须举行听 证会。受程序限制，加之制度本身设计上的缺陷，我国的听证会大 都花费不菲，且社会评价不高，令一些地方望而生畏。以至于不是 时滞过长，就是价格难以到位，总之，在实践中较难执行。 （二）关于调节性能好的水电及抽水蓄能电价的改革 物品的效用和社会属性是其生产、交换、分配等各项制度与政策 确立的物质基础。关于发电侧的电力产品分类，以往的划分很不明 确，常以电能“质量”高低统称之，更谈不上社会属性的区分。其 实，厂、网分开后，对电力用户和系统运营机构而言，发电商均是 独立的商品提供者，而非纵向“一体化”时期的内部车间，不同类 型机组在系统中的不同作用，必然转化为不同类型的产品，如电能 量与辅助服务区分、基荷电与峰荷电区分等。 （三）关于统一的核电价格形成机制的确立 积极发展核电”已确定为中国能源战略的一部分。由于核电碳 排放接近于零，在抑制全球气候变暖的背景下，中国这种以煤电为 主的国家“积极发展核电”，不仅对中国的可持续发展，而且对全 球生态环境的改善都是必要的。但目前我国核电价格仍处于“事后 定价”、“一厂一价”、定、调价方法不确定的状态，政策至今尚未 成型，不利于实现“积极发展核电”的战略目标。尽管市场竞争对 核电的影响仍难准确预料，在先行电力市场化改革的国家，核电还 是在一些政策配合下进入了电力市场。我国政府的电价改革方案 也明确了核电参与市场竞争的改革方向。 （四）关于终端销售电价调整的规范化 1、应正确理解电价监管与宏观经济调控的关系。电价监管的目标 是平衡电力买卖双方的利益关系及电力资源配置的优化，属局部均 衡问题，与宏观经济的稳定没有直接关系。所以，自上世纪80年 代后，成熟市场经济国家的电价调整不再受宏观经济政策的影响。 电价调整首先是电力买卖双方利益关系的调整。 2、上网电价改革与终端售电环节电价改革必须整体设计、同步推 进。在中国的电价市场化改革计划中，时间顺序是上网电价先改， 终端售电环节电价后改。但这种安排，二者之间很难协调。东北、 华东两个电力市场试点所以失败，最根本的原因是售电侧的价格体 制僵化，不仅没有引入竞争机制，而且总水平居然不能与上网侧的 电价变化趋势相衔接，结果是两环节的改革都无法推进。 3、建立与上网电价联动的终端售电价格即时调整制度。在传统的 发输配售垂直一体化”条件下，电力公司可对发电统一规划，统 一调度，因而能够、也必须对电力的总成本负责。但我国现在实行 的电力产业组织形式是厂、网分开，厂与网的成本结构和影响因素 各不相同，电网公司不应该、也没有能力对发电企业的成本负责。 因此，关于将发电公司成本做可控与不可控划分的思想，对终端销 售电价的调整机制设计也是适用的。 4、执行基于电力输配售成本的定期调整。（1）电力输配售价格与 上网电价、销售电价分立；（2）按现代化的监管准则核定电力输配 售价格。现代化监管的基本准则，就是平衡电网公司与其用户的利 益关系，实现电力输配售资源的合理配置。 5、逐步建立电价与物价指数挂钩制度。成熟市场经济国家实践证 明，“cpi-x”的确是一种先进的价格调整机制，它有助于被管制电 力企业财务的适时平衡，减少了政府的行政开支，更重要的是，可 激励企业主动降低成本、提高效率，从而真正创造出企业和消费者 共赢的局面，提高了社会的整体福利水平。在我国，电力输配售价 格独立并按现代化的监管准则定期核定后，也可考虑逐步与物价指 数挂钩。