国际公共管理的新趋势：全球治理

国际公共管理的新趋势全球 治理 摘要全球化发展的一个直接后果就是全球性问题的与日俱增 与现有政治实体治理能力的相对滞后之间矛盾的凸显，它给公共管理 增添了新的内容并提出了新的挑战。全球治理反映了国际公共管理的 新趋势。全球治理与国际规制既相联系又有区别。全球治理问题中最 为严重的是“民主的赤字”问题。 一、公共管理与全球公共事务 所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具 体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公 共权力对公共事务施加管理的社会活动产一般将公共事务分为四类 （均为狭义视角）一是国家公共事务，主要指国家立法、司法的公共 事务。二是政府公共事务，主要指依法享有行政权力的政府组织关于 维护公共秩序和满足社会总体利益等方面的公共事务。三是社会公共 事务，主要指除上述“国家”、“政府”以外的非营利组织（第三部门） 领域的公共事务等。四是国际公共事务，主要涉及国与国之间等相关 的国际性的公共事务。与之对应，公共管理包括国家公共管理、政府 公共管理、社会公共管理和国际公共管理。 在全球化浪潮不可逆转地席卷世界之际，上述国际公共事务领域 的重要性日益凸现。一方面，随着经济活动在全球范围内加以组织， 跨国交往与交流日益频繁，区域性和跨区域性事务激增，全球公共问 题日趋广泛地涌现。另一方面，传统所谓的“国际”与“国内”事务 的界域受到挑战，国际与国内、外交与内政的界线已经不再清晰，在 军事安全、经济事务、环境等诸多领域内国内事务日益上升到跨国层 次。全球化时代各国都因全球性问题而形成了一个相互依存的命运共 同体，每一个国家都受其它国家行为的影响，参与选择的结果都部分 地取决于其它参与者所作的选择，收益也部分地取决于其它成员的行 为。 这类超越民族国家地理疆域的国际层面的公共事务一般被视为 国家与国家之间的公共事务，其研究往往为国际政治与国际关系学界 所主导，对策亦是从高级政治领域内寻求。这类事务由于突破厂民族 国家的主权范围而在世界范围内又不存在一高级权威，往往不能得到 有效的治理。人们要么寄望于全球范围内统一的中央权威的形成如霸 权政治，要么寄望于各国间的一纸契约而对违规者一筹莫展。各国政 府以国家地理疆界为基础解决问题的狭隘个体理性模式导致全球问题 的潜在恶化，全球公共利益经常不能够得到应有的维护。而且，将一 切公共事务上升到政治的高度容易煽动不必要的狭隘的部落仇外情 绪，使本可通过协商与妥协达成的集体行动化为泡影。因此，有必要 在国际公共事务的研究中更多地采用公共管理的视角，公共管理研究 也应该更多地将这类公共事务纳入到自己的视野之中。 除了此类国家与国家之间的公共事务（即所谓国际公共事务）以 外，新近为人们所重视的还有跨越不同国家部分辖区的公共事务。传 统是将这类事务作为国际事务来处理的，管理过程中不必要的或并不 受其影响的其它人也被包括进来，从而造成资源的浪费与效率低下。 这种以国家为中心的管理模式要么无法针对不同公共物品的范围而根 据公众需求提供多样化的公共物品与服务，要么因为权力的疆域性而 无法超出其管辖区域提供将外部效应有效地内在化的制度安排，使得 这一类全球范围内的公共问题无法得到有效解决。这表明，国际公共 管理必须引入新的发展，以满足全球化时代的要求。 概言之，目前已有政府组织及政府间组织均不能凭借现存力量有 效解决全球公共问题，国际社会对公共服务需求迅速增长与现有的公 共服务提供水平形成鲜明反差。“国家不仅变得太小以至于无法解决大 问题，而且也变得太大以至于无法解决小问题。”所有这一切无不向我 们表明，全球化时代的来临对国际公共管理提出了新的要求。 二、全球治理是国际公共管理的新发展 1989年世界银行首次使用“治理危机”，并于1992年发表了 “治 理与发展”的年度报告，随后，“始理”被广泛应用于众多的场合，近 来在全球公共事务领域更是大行其道，全球治理理念应运而生。 不同的学者从不同的视角出发，对全球治理给予了不同的定义。 联合国全球治理委员会对治理的定义是“治理是公私机构管理 其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以 调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正 式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非 正式的制度安排”。 罗西瑞强调全球治理的规则性特点，认为，“全球治理可以被认 为包括通过控制、追求目标以及产生跨国影响的各层次人类活动 从家庭到国际组织一一的规则系统,甚至包括被卷入更加相互依赖的、 急剧增加的世界网络的大量规则系统。 芬克尔斯坦认为，罗西瑞的定义几乎无所不包却什么也没有说 明，他认为“全球治理就是超越国界的关系，就是治理而没有主权。” 他又说，“全球治理就是在国际上做政府在国内做的事。”这种定义显 然无视国内治理与全球治理的差别，削弱国家主权和主权政府在国内 和国际治理中的重要作用，客观上有可能成为发达资本主义国家超越 广大发展中国家的主权、干涉他国内政的借口。因此，有学者认为， “全球治理论”只不过是西方自由理想主义和西方中心主义在经济全 球化背景下的变种,其终极目标就是要建立西方模式的世界秩序。。塞 纳克伦斯试图详尽地列举所有与全球治理相关的活动。他认为，在国 际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的 产物。这涵盖了政府的规章制度，也包括非政府性机制，后者谋求以 它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。治理被视为由多 数协议形成的一种规范系统。它可以在没有政府的正式授权和具体批 准的情况下贯彻实施某些集体行动项目。各种政府间组织，以及由非 政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之 内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、团体、 政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果产戴维哧赤尔德的民 主与全球秩序从现代国家到世界治理也强调了全球范围的、多 层次的、民主参与的治理。 也有学者认为“全球治理是给超出国家独立解决能力范围的社 会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。”这一定义较 为简洁，但似乎过于笼统。此外，米齐恩的超越民族国家的治理 （1998年）和马奥尔布劳的告别民族国家（1998年）也就全球 化对国家统治的冲击和全球行为者的含义进行了探讨。 总之，不管从哪个角度出发，学者们都强调了全球治理中政府并 不垄断一切权威，权力主体的多元化及合作、协商的运作方式，它或 者被看作是一套规则体系或者被描述为一种活动。正因为全球治理活 动涉及的范围十分宽广，详尽的列举显得过于累赘，而过于简单的描 述却又不能反映出该活动所涵盖的丰富内容。我们认为，全球治理可 以被看成是全球化时代全球公共事务的管理方式。全球公民依照某种 普遍认可的规则参与及管理各层次国际公共事务并形成新的得到认可 的规则或制度，由此世界得以有序发展。这其中，政府组织仍然是“对 资源和价值进行权威性分配”的主体，也以这个主体的身份参与全球 资源和价值的权威性分配。但它已不再是谁一的主体，而必须在很大 程度上容纳其它行为主体进入这一程序，与其它行为主体合作、协商, 达成一