OECD税收风险管理综述

经济合作与发展组织（简称OECD）下属财政事务委员会（简称CFA）长期致力于现代税制及税收 管理问题研究，为推动各成员国在全球化背景下加强税收合作，不断改进税收管理质量和效率作 出了许多积极的贡献。十多年来，他们在税收风险管理领域的研究也可谓成果丰硕。近年来，CFA 的专家多次来华介绍、培训税收风险管理知识和实践应用方法。OECD税收风险管理的理念和方法， 对我们进一步深化税收管理科学化、专业化、精细化，全面推进税收管理现代化，无疑具有十分 重要的借鉴和启迪作用。 一、税收风险管理是风险管理与现代税收管理相结合的产物 风险管理本身是现代管理学的一个重要范畴。风险管理这一名词，最早由美国宾夕法尼 亚大学的所罗门・许布纳博士于1930年美国管理协会发起的一个保险问题会议上提出。拉赛 尔加拉尔在1956年的哈佛商学评论（Harvard Business Review）上发表的名为风险管理 -成本控制的新名词的文章最早论及风险管理[1]. 1986年，由欧洲11个国家共同成立的“欧 洲风险研究会”将风险研究扩大到国际交流范围。近20年来，美国、英国、法国、德国、日本等 国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家先后颁 布了风险管理体系框架或国家风险管理标准。美国著名金融学家彼得.伯恩斯坦认为，风险管理的 极端重要性无论怎么强调都不过分，它甚至“超越了人类在科学、技术和社会制度方面取得的进 步”。⑵ 在此期间，许多发达国家的税务当局把现代管理学的风险管理理念和方法引入税收管理 领域，通过更加有效地配置有限的税收管理资源，寻求实现最佳的税收遵从目标。针对这样一个 趋势，1997年7月，CFA通过一个名为风险管理的应用指引，对在税收管理领域中风险管理的概 念进行了概括性阐述，讨论了税收风险管理的实践应用问题，并对在税收管理领域中应用风险管 理模型进行了扼要描述。2002年初的CFA战略管理论坛一致同意，各成员国税务官员继续加强合 作，分享风险管理经验，为促进税收遵从风险管理的实践应用，特别是对中小企业税收遵从风险 管理，提供更加全面的指导。2002年5月，来自OECD成员国的许多税务官员在伦敦召开会议， 此次会议被称为CFA税收管理遵从小组论坛。会议研究了采取什么样的行动来交流税收风险管理 经验，确定了为税收风险管理实践提供文献指导的策略，拟定了一系列需要研究讨论的课题项目， 组建了相应的工作小组，明确其工作范围主要是关注影响中小企业国内税收遵从问题。2004年10 月，CFA批准了税收管理遵从小组论坛提供的，题为遵从风险管理管理和改进税收遵从的 税收风险管理应用指引。这个指引总结了 OECD成员国在风险管理实践中积累的经验和智慧，阐述 了税收风险管理的基本原理，研究总结了进行税收遵从风险识别和应对等应遵循的一般原则，为 将风险管理的基本原理应用到税收遵从管理实践之中提供了应用框架。澳大利亚、法国、德国、 日本、美国等近二十个国家税务专家参与文献的起草工作。除了这个具有里程碑意义的应用指引 之外，2008年，OECD在南非开普敦召开了税收管理论坛第四次会议，讨论了大企业税收风险管理 的相关问题。这些年来，CFA税收管理遵从小组论坛在风险管理研究方面，取得了许多重要成果， 包括遵从风险管理管理和改进税收遵从、与因特网搜索工具的发展同行、遵从研 究项目目录、遵从策略目录、税务审计选案制度、随机审计程序应用、一般管 理原则公司治理与税收风险管理等。经过CFA的批准，这些文件，先后发布到所有OECD成员 国。 二、税收风险管理的基本原理及实践应用框架 OECD在税收风险管理基本原理及方法论阐述等基础方面，既体现了现代税收管理一般规律，又比 较系统地反映了管理学范畴下风险管理一般原理和实践应用要求，其基本点主要有 现代管理学认为，风险是对组织目标实现产生消极影响的不确定性。一般理解为，由于未来的不 确定性和不可完全预测性，而导致在组织实现目标时，遭遇有害结果的可能性。现代税收管理确 立的税务机关的根本目标，或主要使命是提高纳税遵从度，即所谓“纳税服务税收执法二税收遵 从” [3]o因此，税收风险主要是指在税收管理中对提高纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不 确定性。税收遵从风险管理根本目的则是税务机关通过运用风险管理的理念和方法，努力使税收 不遵从风险控制在最小限度内，为税收遵从最大化这一组织目标的实现提供保障。 税收风险管理一个重要的实践价值在于促进税务机关最有效地使用有限的管理资源，使得管理措 施最终对于缩小税收遵从缺口的规模起到最有效的作用。虽然税务机关都拥有一定的管理资源， 但是，要保证每一个纳税人在纳税义务发生时都能全面履行纳税义务，这些资源又总是不足的。 特别是，国际贸易的增长，电子商务的发展，就业模式的变化，合同数量的增长，经营结构和金 融产品的创新，税收策划的商品化等因素，大大地增加了税收遵从风险，也增加了税务机关纳税 服务、税收检查及其它遵从干预的复杂性和工作量。全球税务机关正承受着增加税收管理资源的 迫切需求。这意味着，税务机关必须将有限的管理资源以最具效率的方式加以利用。也就是，税 务机关在资源配置决策时，必须考虑什么是最需要回应的遵从风险，哪些纳税人与这些遵从风险 相关，如何把有限的资源优先配置到遵从风险较大的领域和群体，才能取得最好的成果。因此， 税收风险管理的一个重要功能，就是帮助税务机关找到确定资源配置策略和遵从目标最大化之间 的最佳结合点。 税收风险管理模型及流程设计是税收风险管理实践的基本应用框架。税收风险管理理念走向税收 管理实践的一个重要步骤，就是将现代管理学的风险管理一般模型及其流程设计与税收征管业务 流程相融合，体现在税收管理实践活动中，形成模式化的税收风险管理应用流程。税收风险管理 流程是一个结构化的流程，由设计优化的步骤构成，支持税收风险战略管理、风险的分析识别、 风险的等级评定、风险的应对处理和风险管理的绩效评价，同时，它是一个循环往复的流程，通 过持续改进支持税务机关科学决策。从税务机关整个管理运行体系看，风险管理流程与税收管理 业务流程的全面融合，就是构建了一个以风险管理为导向的税收管理运行体系。纳税人遵从行为 以及产生这些行为深层原的多样性导致，什么是税务机关面临的主要风险，哪些纳税人与此相关, 以及如何对待这些风险才能取得最好的成果等问题的答案日益复杂。税收机关建立一个可执行的 税收遵从风险管理流程，能够为持续解决这些问题建构一种系统可靠的运行机制。税收风险管理 模型及流程的应用，对税务机关税收管理体制机制的优化和完善，税收管理职能的转变、资源配 置策略的选择，以及税收管理方式的改进与转型等，都会产生深刻的影响。 三、税收风险管理流程的运行机理 按照现代风险管理的一般原理，税收风险管理运行机制的主要方面包括风险管理战略规划、风 险识别评定、风险等级排序、风险应对处理、风险管理绩效评价。这几个重要环节之间，基于统 一的税收风险管理流程，专业分工清晰明确，相互衔接协调有序，持续改进循环发展，共同构成 了税收风险管理的运行机制。 战略规划 从整个