在土地利用规划中利益相关者协调的保障措施探析

在土地利用规划中利益相关者协调的保障措施探析 摘要 当前利益相关者理论在土地利用规划领域的理论研究还比较滞后， 因此本文对土地利用规划中利益相关者协调的保障措施进行了初步探索。 希望本文的研究能为我国的土地规划利用带来新的启示。 关键词土地利用规划；利益相关者；保障措施 Abstract The stakeholder theory in land use planning study of the theory of the field is still relatively backward, so this paper land use planning in stakeholder coordination safeguard measures were discussed. Hope this research for our land use planning to bring new revelation. Keywordsland use planning; Stakeholders; Security measures 中图分类号F301.23文献标识码A文章编号 一、土地利用规划中利益相关者协调机制面临的障碍 目前我国土地利用规划的面临的障碍主要是政府部门间的部门利益 冲突和公众参与不够充分，无论是从公众参与的立法、制度、机构组织， 还是从具体的运行方法来看，都存在着很大的缺陷，具体表现为以下几点。 1、行政意识 长期以来，受计划经济影响，我国的土地利用规划只是国家管理土 地的一种工具，关于土地利用的目标由政府指定，经由规划师转译。这些 目标中关于公众利益的问题在政府的拟定改善方案中是否优先考虑要取 决于决策者的意愿或政治性原则来确定，因而公众急迫需求往往得不到满 足。按我国现行规划法律法规，只有领导者才有法律赋与的规划决策权， 即决定或否定规划方案的权利。许多行政部门对多方参与的认识往往还停 留在文件、报告和口头上。 2、公众意识 我国公众中有一种根深蒂固的观念，认为土地利用、土地管理是政 府的工作，与自己无关，从而形成了关于自身利益的事务参与多，公共利 益方面参与少的局面。因此，我国的公众参与规划一般都属于临时召集型, 没有正规合法的专业团体或者机构来组织长期参与监督和管理的职责，以 至于通常公众只能被动地接受政府与规划部门的安排。 3、法律、制度、体制 根据欧美国家的经验，公众参与的顺利开展需要有法定性的程序、 强有力的仲裁机构和干练的组织部门，否则会流于形式。在市场经济条件 下，土地利用对高效率的追求，忽略了原本需要思考的问题和可能存在的 危机。由于参与规划与管理的法律制度的缺失，使某些集团的获得利益行 为往往得不到应有的制约，从而侵害规划区居民这个弱势群体的利益，违 背了社会公平的原则。 4、规划师的角色意识 在规划师中往往存在着这样一种观念，认为规划是一项需要复杂技 术的职业，他们所作的决策正是基于这种技术知识，因此不能由公众的决 定所代替，社会公众团体应该支持他们的提案，而且规划过程是技术性的, 就算规划区里的团体和居民有权参与，这种参与也应受到限制同时，受计 划经济时代自上而下观念的影响，规划师们把自己视为政府的技术官僚， 一切工作对上级负责。然而，土地真正的利用群体是社会公众，规划一旦 曲高和寡，成为专业人士之间的自娱自乐，似乎也就没有了存在的必要。 二、利益相关者协调机制运行的保障 1、转变意识观念 1 提高公众的参与意识 随着物权法的颁布以及农用地流转提上议程，土地已成为人们关注 的热点。广大公众应该不断提高自身素质，积极地、有组织地参与土地规 划活动，应该意识到公众参与是一种法律赋予的权力，而并非一种“形式”。 当家作主的观念是新中国成立以来一直宣传的，对于完善土地规划有非常 实际的意义，而且还需要很多努力。当前的我国大部分地区特别是中西部 地区的经济不是很发达，民主意识的接受需要长时间的思维灌输和经济基 础的改善，所以，民主意识培养是一个较长的过程，除了宣传，还需要一 些实实在在的努力。 2 政府职能的转变 为有效促进公众参与，地方政府应做到土地利用规划的编制和实施 的放权和政务公开。管理权限的下放为公众参与提供了可能，而政务的公 开透明则是公众参与的前提条件。政府应及时公布有关规划的政策、法规 和管理程序，增进公众在土地利用规划的编制和实施上的知情权、参与权 和管理权，广泛吸引公众参与规划编制与实施，从而使政府的职责由指导 者变为推动者。因此，以我国的现状，向政府人员宣传公众参与土地利用 规划模式相对比较困难，但在观念上一定要树立这样一种思维方式，使他 们尊重社会各利益相关者的民主权利，让他们意识到实施多方参与战略是 实现土地节约集约利用的保证。 3 规划设计者角色的调整 土地规划的服务对象是社会公众，他所做出的规划设计是针对公众 对土地利用行为管理的。规划师应该是各利益相关群体参与的组织者，在 许多情况下，规划师应直接负责设计一个公众参与活动，该活动将对形成 最终决定起重要作用。规划师在鼓励公众参与中处于极为有利的地位，可 以为规划过程的每个部分选择最合适的参与方式，可以协助这类参与为规 划过程做出有效的贡献，而不是如传统作法那样，仅求助于技术和专业技 能。 2、制度保障 1 构建合理的土地利用规划管理体制 从国外与我国其他行业的实例来看，实行土地利用规划公众参与， 建立一个独立于行政组织之外，拥有一定的决策和管理权限，由关心当地 经济发展和土地利用的、有一定的土地管理知识的社会团体组成。这种团 体由各利益相关者代表组成，为他们创造持续不断的对话环境，使他们在 交换更多信息的同时，认识到公共利益的重要性，并理性地做出让步。直 接受理各利益相关者的维权要求，对于不合理意见予以解释和引导，对切 合实际的良好建议采取有效的措施予以回应。 2 理顺土地管理体制 我国土地管理存在权责不对等，土地管理部门的管理也存在着各种 的问题。目前较为可行的是理顺土地管理部门的人事与财政管理体制，使 得土地管理部门达到权责对等，有多大的责任就必须有多大的权力来抗衡 各方面不恰当的影响。另一方面可以通过改革地方政府财政收入依靠“土 地财政”的体制，使得地方财政能够让上级进行统筹，而不仅仅是依靠土 地流转中发生费用来获得财政收入。 3 政策与法律保障 我国当前土地规划与管理的公众参与问题，迫切需要加强多方参与 到土地规划与土地管理的法制建设当中，规划编制、实施、管理过程应当 依法置于公众的制约和监督之下，政府和土地管理部门只能扮演组织和综 合集成者的角色，也只有这样，规划才能体现合法性、科学性，才能彰显 其公平、公开、公正性，为土地规划的科学编制和实施保驾护航。当土地 利用和管理中各利益相关者权利受到损害时，才能找到有力的维护武器。 三、小结 本文对土地利用规划中利益相关者协调机制面临的障碍，以及利益 相关者协调机制运行的保障进行了分析。从中我们可以得出结论，土地利 用总体规划中各利益相关者利益的协调主要应处理好政府部门间的利益 协调和加强公众参与。 参