地方集体林权制度改革策略

地方集体林权制度改革策略 （作者单位邮编） 1福建集体林权制度改革历程 1981年，随着中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干 问题的决定的颁布实施，福建确定了“林业三定”政策，形成山林分 户经营承包制，奠定了我国现行集体林以“统”为主、“统分结合”的初始 产权结构的基本框架在重新确定国有林和集体林产权界限的基础 上，赋予农民个人平等而完全的自留山初始产权，其余集体山林通过 林业生产责任制形式，赋予农民一定的山林经营与收益权。实践中主 要形成了“分林到户集体经营”和浙股联营”3种模式。1985年，福 建开展了让开发者取得稳定使用权的“四荒”拍卖。1988年，国务院同 意将三明市集体林区列入全国农村改革试验区。林业试验区的方向是 办成既是现代化林业基地试验区，又是林业经济体制改革试验区，为 林业分类经营改革和深化林业股份制改革进行探索试验。对集体山林 进行“分股不分山，分利不分林”的林业股份制改革，组建村林业股东 会，重构集体林区基层林业经营主体，既体现了集体山林属于集体内 部成员共同所有，又满足了林业规模经营的要求，为集体林经营模式 开创了 一条新路子。1999 - 2002年，在“林业分工论”思想的指导下， 福建开展了以“明晰产权、放活经营权、落实处置权和保障收益权”为 主要内容的集体林权制度改革，以确保农民获得林地承包经营权和林 木所有权后，能依法实现自主经营、自由处置、自得其利，为农民经 营林业提供制度性保障[1 ]o全面落实以家庭承包经营为主，多种经 营形式并存的林业生产责任制，明确了林业经营的市场化方向，为深 化林权制度改革准备了条件，在一定程度上调动了广大林农耕山育林 的积极性，促进了林业经济的发展。2003年4月，福建省出台了福 建省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见，在全国率先开展 以明晰产权为核心的林权制度改革明晰所有权，落实经营权，将林 地使用权、林木所有权和经营权落实到户、到联户或其他经营实体; 通过林权登记发证，以法律的形式落实林农的处置权、收益权，真正 实现还山还林还利于民;建立规范有序的林木所有权、林地使用权流 转机制，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，引导林业生产要素 合理流动和森林资源优化配置，促进林业经营规模化、集约化。 2004年，根据福建省实施国家林业改革与发展综合试验的方 案的规划要求，福建林业改革和发展综合试验的主要内容是改革 林业产权制度;完善森林资源培育机制和保护机制;建立健全生态公益 林管护和限制性利用机制;改革林业科技体制、行政管理体制、投融 资体制、社会化服务体制和林政资源管理体制;加大政府对林业的投 入，减轻林业税贸负担。实验步骤分为2个阶段探索试验阶段2004 -2007年;完善提高阶段2008 - XXXX年。通过改革与发展试验， 建立起机制灵活的现代林业产权制度、全面高效的森林资源保护机 制、科学合理的森林资源利用制度、积极有效的林业投资机制和先进 的科技体制、健全的法律体系，推动林业全面协调可持续发展。为了 巩固和扩大集体林权制度改革成果，建立和完善林业发展新机制，促 进海峡西岸社会主义新农村建设，2006年6月，福建出台了中共 福建省委福建省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见，明确 深化集体林权制度改革的思路稳定一大政策，突出三项改革，完善 六个体系。即长期稳定林地承包政策，规范森林资源流转和林地使用 费收取、使用及管理，巩固集体林权制度改革成果;突出林业投融资 体制、商品林采伐管理制度和林业经营方式改革;完善林业保护体系、 林业服务体系、科技支撑体系、林业管理体系、生态建设体系和产业 发展体系，加快林业发展，实现“明晰产权、减轻税贸、放活经营、 规范流转”的目标。为了调动广大林农保护和建设生态公益林的积极 性，巩固集体林权制度改革成果，保护林农权益，维护海峡西岸经济 区国土生态安全,2007年10月，福建出台了福建省人民政府关于 推进生态公益林管护机制改革的意见，在全国率先开展了生态公益 林管护机制改革，按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用” 的总体要求，在坚持生态优先的前提下，遵循“非木质利用为主，木 质利用为辅”的原则，科学合理地利用生态公益林林木林地和景观资 源。全省推进生态公益林管护机制的主要模式有3种1落实到户， 联户管护;2责任承包，专业管护;3相对集中，委托管护。截至XXXX 年底，福建已基本完成生态公益林改革。XXXX年6月，福建以全面 贯彻落实中央10号文件为契机，继续在抓巩固、抓深化、抓提升上 下功夫，力求在深化集体林权制度改革上再先行一步，从而为把海峡 西岸经济区建设成“两个先行区”作出新贡献。福建这次林改的工作重 点是稳定林地家庭承包政策，妥善解决历史遗留问题，开展生态公 益林管护机制改革，落实林业经营者对林木的处置权，促进林业融资 和森林保险工作，加强法律和制度建设，加强林业社会化服务，用现 代林业的理念提升林业改革与发展。 XXXX年，福建出台支持林业改革发展的政策文件，继续深化 林改工作，为林业发展指明方向全面开展明晰产权工作“回头看”，进 一步明晰产权。加快林权勘界发证进度，将林权证全部发放到林农手 中，保证质量，现场核对定界，做到山证相符，同时加强管理，实现 林权登记、变更、注销和档案的动态管理。加快发展林业合作经济组 织，重点是通过依法组建、规范动作、积极扶持，认真落实好“三优 先三免三扶持”等政策，促进林业规模经营、集约经营。完善林木采 伐管理制度，逐步建立起“一控三严三放”的采伐管理机制，全面推行 林木采伐指标分配“阳光操作5引导森林资源有序流转。健全林业服 务体系，加强执法管理，推行电子政务，加强林业网上行政审批平台 建设。着力化解林区矛盾纠纷等。XXXX年2月，福建根据“国家得 绿、农民得利”的目标，在巩固集体林权制度改革成果的基础上，持 续深化配套改革，在森林保险、林业投融资体制、林业规模经营等方 面先行先试，不断取得进展，广大林农得到越来越多实惠。森林保险 扎实推进，林业贷款额稳步提升，鼓励社会担保机构积极参与林权抵 押贷款担保，促进林权抵押贷款增量拓面，林业规模经营规范发展。 2福建集体林权制度改革成效 要客观评估林改成效，准确把握林改的效率与公平问题是关键 所在。衡量林改是否成功有4个标准是否有利于森林总量的增加和 质量的提高;是否有利于完备森林生态系统的建立和森林的可持续经 营;是否有利于林农就业和收入的增加;是否有利于促进区域经济的发 展和社会的稳定[2 ]o回顾福建林改历程，取得的成效较为显著 第一，林业集约经营大幅提高，林业经营效益明显提升。提高 林业的规模效益，最终要走规模化、专业化、集约化经营之路。福建 鼓励个人、法人或其他经济组织，跨行政区域、跨所有制、跨行业， 通过各种形式投资造林和从事经营管理，鼓励林权向经营实体集中。 这些政策明显促进了林业规模效益的提高，“出现了家庭联合经营、委 托经营、合作经营、股份制等新型林业经营实体，促进林业资源、资 金、技术和人才等生产要素向林业大户合理流动，不断提高森林资源 的科学经营水平和规模效益”[2 ]o林改营造了“