地方公安立法质量提升路径探讨

地方公安立法质■提升路径探讨 摘 要随着全面依法治国和全面深化改革的深入 推进，为实现国家治理体系和治理能力现代化的目标， 应完善包括地方公安立法在内的公安工作制度体系。目 前，各地公安立法还存在体系不健全、可操作性不强、 欠缺特色性规定、不能适应社会治安防范现实需要等问 题。提高地方公安立法质量，有利于完善公安机关参与 社会治理的制度体系，有利于建设法治公安，有利于促 进公安机关执法规范化建设，有利于规范警务运行机制。 为有效提高地方公安立法质量，必须树立社会治安治理 立法理念，准确评估地方公安立法需求与效果，完善和 规范地方公安立法程序，推进地方公安立法精细化。 关键词地方公安立法;社会治安理论;法治公安 一、问题的提出 公安工作涉及社会生活的方方面面。改革开放以来，随 着中国特色社会主义法律体系形成，公安法制建设工作 也取得了优异成绩，与刑事案件办理、治安管理、户籍 管理、消防管理、网络安全、公安队伍建设等具体公安 工作相关的公安法律体系初步建成，各领域公安工作基 本实现了有法可依。随着我国经济社会的快速发展和社 会主要矛盾的转变，人民群众对公安工作不断提出新的 期盼和要求，尤其在广大人民群众的法律意识、民主意 识和维权意识逐渐增强的现实面前，党和人民对公安机 关及其人民警察执法水平和执法能力提出了更高要求。 社会动态化、信息化的巨大变化也给公安工作和公安队 伍建设带来一些新问题，这些新问题既有思想理念上的 滞后，也有能力素质上的差距;既有体制机制上的制约， 也有警务保障上的不足。在这样的形势下，加强法治公 安建设显得迫切且必要。加强法治公安建设要以完善的 公安法律制度体系为前提，建立科学、完善的公安法律 体系不仅是加强法治公安建设的需要，也是适应中国特 色社会主义法治建设的需要。完善的公安法律体系不仅 包括国家层面的法律、法规、规章和其他规范性文件， 而且涵盖各省、自治区、直辖市、所有设区的市根据各 自实际制定的地方公安立法。 学界目前对地方公安立法相关问题的研究集中在以下方 面一是中央和地方分权视域下，对地方公安立法事权 范围的讨论。学界通常依人民警察法第六条规定的 十四项职责将公安事权分为中央事权、地方事权和央地 共同事权，但对于各项职责具体归属于哪一事权，尚未 达成共识。也有学者将公安事权分为横向事权和纵向事 权，并认为纵向公安事权是自上而下，从公安部至各县 级公安机关之间的事权划分;横向事权是公安机关和政府 其他部门之间的各项事权的划分。［1］二是借助对公安立 法问题探究，分析中央与地方立法权优化配置问题，但 并未专门就地方公安立法进行研究。如有学者借助对公 安事务立法的考察，提出并细化中央与地方立法配置模 式。［2］也有学者借助对公安立法考察研究地方性法规创 制性空间。［3］三是结合地方公安立法实践中存在的问题 展开的对策建议式讨论。有学者认为，现有公安法律规 定难以适应国家治理现代化的要求，警察央地分权面临 挑战，提出建立央地两警分设机制等建议。［4］也有学者 认为，公安立法没有理清公安事权，公安工作存在越位、 缺位、错位等现象。［5］还有学者认为，公安立法存在大 量空白领域、缺乏统筹协调和部门立法倾向。［6］这些讨 论虽然一定程度涉及到了地方公安立法问题，但是专门 针对地方公安立法的目标、方向与途径的研究还很不足。 目前，我国地方公安立法尚处于起步阶段，立法水平和 质量有待进一步提高，加强对公安法学的研究，能为法 治公安建设提供理论支撑，［7］思考如何通过提高地方公 安立法质量提高公安机关及其人民警察参与推进国家治 理体系和治理能力现代化的目标，具有重要的理论价值 和现实意义。 二、地方公安立法存在的缺陷分析 地方公安立法是指在地方性法规中，规定地方公安机关 及其人民警察职责，并由地方公安机关及其人民警察具 体实施的法律规范总称。［8］通过北大法宝检索，其收录 现行有效的公安类地方性法规共计655条。其中，省级 地方性法规项下有328项，设区的市项下有272项，经 济特区项下有32项，自治条例和单行条例项下有23项。 就地方公安立法规定具体事项而言，涉及公安综合规定 的161项，警察警衔警械的3项，治安管理的172项， 户籍与身份证的23项，交通安全管理的56项，消防管 理的107项，特种行业和危险品管理的79项，边防与出 入境管理的12项，禁毒的32项，案件管辖与处理的1 项，网络安全管理的9项。分析发现，地方公安立法涉 及范围广泛，多侧重于治安管理领域（包含特种行业管 理），而边防与出入境、禁毒、网络安全等领域的地方立 法相对较少。分析其原因一是治安管理领域事项复杂、 任务繁重，故而相关地方公安立法较多。二是涉及警衔 警械、边防与出入境管理、网络安全管理等方面的事项， 存在公安事权划分不明、立法难度较大的问题。三是各 地公安工作面临的实际问题各有不同，导致一些事项在 某些地区立法较多，而在其他地区则较少。如云南、贵 州、四川等地关于禁毒的立法相对较多，其他地方这类 立法较少。四是基于各地经济发展水平等原因，各地公 安立法的侧重各有不同。当前地方公安立法总体上侧重 于服务社会治安综合治理，这也决定了各地公安立法中 与治安管理相关的立法数量较多。虽然在全面依法治国 和法治公安建设背景下地方公安法律体系得以不断完善, 但对相关立法分析后发现，各地公安立法仍存在以下问 题 首先，地方公安立法体系不健全的现象普遍存在。一方 面，一些地方公安立法所规制的领域不全面。虽然各地 有关危险物品管理的立法数量较多，但立法种类单一， 且多数集中在烟花爆竹燃放管理等方面，对其他种类危 险物品的立法规制较少。另一方面，一些公安工作领域 的立法层级较低。最典型的是特种行业治安管理领域， 目前安徽、福建、广西、江苏、上海、昆明、西安等地 对此制定了专门的地方性法规，但在全国层面缺乏专门 的法律、行政法规作为其上位法依据，导致特种行业概 念界定模糊、行业种类规定不一等问题。 其次，一些地方公安立法的可操作性尚待加强。地方性 法规的规范实效与其细化度、可操作性是成正比的，[9] 法律法规应当具体明确，具有针对性和可操作性。目前， 我国地方公安立法主要是执行性立法，多是根据本行政 区域实际情况对上位法做进一步的具体规定，立法模式 比较单一。为更好地适应法治公安建设，地方公安立法 应结合地方实际最大程度地对上位法予以细化。就当前 地方公安立法实际看，重复上位法立法情形仍大量存在, 明显存在细化程度不足的问题，导致地方公安立法欠缺 可操作性。如公共安全管理方面，多数地方规定公安机 关为法定主管部门，但公安机关与其他政府部门职责分 工的规定往往比较笼统，这容易造成不同部门之间的推 诿扯皮。有些地方公安立法对义务性规定的法律责任规 定不够，使得立法实效不强。如有的地方规定了公共场 所经营者必须安装视频监控系统并保留三十日以上的义 务，但对于不履行该义务的情形却没有相应的法律责任 规定。事实上，地方公安立法应尽量减少原则性、概括 性规定，增加立法规定的可操作性，以更好地适应地方 公安工作实际。 再次，有的地方公安立法欠缺地方特色规定。在社会治 安综合治理方面，地方立法主要集