城乡社会保障均衡发展的路径选择及制度设计

城乡社会保障均衡发展的路径选择及制度设计 关键词城乡统筹社会保障体系均衡发展制度设计路径选择 内容摘要随着国家西部大开发战略的推进，云南省昆明市作为西部地区的重要城市， 社会经济快速发展，但社会保障存在城乡二元结构突出、体制建设落后、发展水平不均衡等 问题。因此，应以城乡社会救助为基础、社会保险为主体和社会福利服务为补充的思路进行 社会保障制度设计，并从体制创新、基金管理、组织领导和需求表达等方面进行制度建设， 从而促进城乡社会保障均衡发展。 ▲基金项目本文是昆明市政府研究室2011年度资助项目昆明市推进城乡基本公共服务 均等化对策研究成果之一 ♦中图分类号D669文献标识码A 社会保障工作是事关改革开放和社会主义和谐社会建设的关键。我国政府从构建和谐社 会的战略高度，提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。云南省昆明市作为西部地区 的重要城市，在国家西部大开发的历史性机遇中，经济社会得到了快速发展，但社会保障的 城乡二元结构突出、体制建设落后、发展水平不均衡。城乡社会保障发展的失衡与人民群众 不断增长的需求是构建和谐社会的矛盾之一。因此，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系 建设，推进城乡社会保障均衡发展，是十二五时期昆明市经济社会工作的重要目标。 昆明市城乡社会保障非均衡发展现状 经过多年的探索与改革，昆明市城乡社会保障体系建设取得了长足发展，实现了从传统 社会保障制度向新型社会保障制度转型，覆盖范围由城镇向农村普及，保障水平逐步提高， 制度建设不断完善，适应经济社会发展的城乡社会保障体系框架初步形成。但发展过程中城 乡社会保障非均衡发展状况还明显存在。 （一）城乡社会保障水平差异明显 2005到2010年间，昆明社会保障事业经费增长了 1.3倍，平均每年增加资金投入2亿元 以上，平均增速43, 2010年达到109.81亿元。但在城乡居民人均社会保障支出方面存在 差距，城乡差距在9倍以上。在养老保障方面，昆明市城镇社会养老保险缴费水平是根据工 资水平的比例提取，养老保险的领取标准平均约在600元/月左右；而农村社会养老保障自 2008年开始推行以来，每年缴费档次仅设100元、200元、300元、400元、500元五个档 次，目前养老保险的领取平均标准仅为120元/月左右，城乡差别是51。农村的养老保险水 平较低导致农村居民仍然没有摆脱依靠土地和家庭养老的基本养老模式。另外，昆明市城乡 之间的最低生活保障水平差异悬殊，2010年城镇居民低保的领取标准为每人207元/月,而 农村低保水平仅为85元/月，城市是农村的2.4倍。同时，城乡居民的医疗保障水平也有较 大差异，农村居民新农合的住院费最高支付限额分别为城镇居民的70和城镇职工的10, 门诊补偿最高限额为年人均300元，仅为城镇居民的lo （二）城乡社会保障项目和覆盖面差距大 昆明市城镇的社会保障起步较早，而且项目齐全，于1986年到2001年先后建立起了城 镇职工养老、失业、工伤、医疗、生育五大险种为主要内容的社会保险体系。除了以上的五 大保险外，昆明市已经建立了老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、流浪乞讨人员 救助、医疗救助、教育救助、灾害救助等社会救助制度，经济适用房、廉租房、公租房等住 房保障制度，基本包括了社会保障的所有项目。而农村社会保障仅包含养老、医疗等社会保 险及五保、低保、特困户生活救助等社会救济制度，其他的社会保障项目基本没有启动。在 覆盖面方面，城乡之间也存在较大差距，2010年城镇职工五大保险的参保覆盖率分别达到 98、98、89.6、90和93,而占户籍总人口 50以上的农业人口基本养老保险制度 尚未建立；190多万进城务工人员没有享受城镇养老、医疗等社会保障；60多万被征地农民 身份转换进入城镇后，养老未能得到有效保障；农村各类残疾人获得保障的比例不高。 （三）城乡社会保障统筹不对接 昆明市城乡社会保障实行地方统筹和属地管理，使社会保障在城乡及区域内封闭运作， 统筹层次低；社会保障缴费条件和比例在不同地区、不同人群之间不同，城乡参保人员跨统 筹地区或人群身份难以转移；市级统筹的失地人员养老在各县区分为多个等级，缴费和待遇 也各不相同。同时，昆明市社会保障的筹资机制也呈现出明显的二元格局。例如，昆明市现 行农村社会养老保险实行个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持相结合的筹资方式。 但是，在实际操作过程中，由于农民收入水平不高，集体经济欠发达，政府投入不足，是完 全的个人积累制，农民投保意愿不强、投保档次较低和投保时间较短，养老标准极低。昆明 市城乡养老保障制度对比，如表1所示。这样事实上还是农民自我保障，没有发挥社会保障 的作用，也违背了社会保险调节社会分配，促进社会公平的宗旨。因此，农村居民向来较少 感受到国家社会保障制度的安全可靠性，以至于社会保障制度在一定程度上成了中国城镇居 民的专利（郑功成，2002）。 （四）城乡社会保障管理体制不均衡 昆明市社会保障在管理体制上依然是城乡分割、部门分割、多头管理、各自为政，缺乏 统一的管理机构和管理办法，部门间的管理和利益冲突不断。城市社会保障管理服务能力建 设近几年有了明显改善，现基本实现由人力资源与社会保障部门统一管理，其制度化、规范 化、社会化程度有了很大提高。农村社会保障管理服务能力很弱，基本没有专业化的管理队 伍和技术，并且职能分散在劳动保障、民政、卫生等部门，相互之间缺乏协同配合，无法形 成工作合力。农村新型合作医疗保险由卫生部门管理，农村养老和优抚救济归民政部门负责。 由此导致农村管理体制分散，使基金监管比较困难，而且不利于资金的调配使用和不同社会 保障项目的相互衔接，制约了农村社会保障事业的发展。同时，城乡社会保障信息化管理水 平也存在差别，城市社会保障基本实现信息化、数字化和一卡通的现代化管理水平；很多农 村的养老和医疗保障还停留在人工造册登记的状态，给地处山区、交通不便的农民保费缴纳、 资金管理和结算带来很大不便。这在一定程度上也影响了农民参保的积极性。 昆明市城乡社会保障均衡发展的制约因素 （一）区域公共服务供给能力及城乡居民收入差距大 政府提供社会保障的能力与当地政府的财政能力有很大关系，地方政府财政能力的强弱 影响着社会保障的供给总量和效率，在很大程度上决定着政府提供基本公共服务的能力。近 年来，昆明市14个县（市）区区域经济发展都实现了不同程度的增长，但区域间差异明显, 其提供社会保障能力的差距也较为显著。 城乡居民之间的收入差距也是影响社会保障均衡发展的关键因素。从图1可以看出，昆 明市从2005年到2010年城乡居民收入差距呈逐渐拉大态势。2010年昆明市城镇居民人均 可支配收入是18076元，农村居民人均纯收入只有5810元。不考虑物价的影响，收入绝对 差距为12266元，相对比为3.111。增长速度与基数上的双重差距造成了昆明市城乡收入差 距的继续扩大，从而造成城乡社会保障水平的差距不断拉大。 （二）公共资源配置城市偏向的制度化束缚 城乡之间的社会保障供给不足和供求结构的失衡主要是制度安排缺位作用的结果。制度 安排上的不均等是政府