土地开发利用与区域经济增长

土地开发利用与区域经济增长 2007年海峡两岸土地学术研讨会综述 许 坚 （中国土地勘测规划院 北京 100035） 摘要本文主要介绍了“2007年海峡两岸土地学术研讨会”上的主要观点，内容涉及区域土地开发利用策略、城市和小城镇建设的土地开发利用、工业区和开发区的土地开发利用、土地开发利用与可持续发展、土地开发利用与土地收益等多个方面。 关键词土地；开发；区域；城市；工业区；可持续发展；收益 2007年海峡两岸土地学术研讨会，于7月8日至9日在内蒙古呼和浩特市实行。本次会议由中国土地学会主办，内蒙古国土资源厅和内蒙古土地学会承办。中国土地学会邹玉川理事长出席会议并作重要讲话，内蒙古自治区政府杨玺副秘书长到会致辞。台北高校不动产与城乡环境学系主任陈明灿教授和文化高校土地资源学系赵淑德教授代表与会台湾学者致辞。内蒙古国土资源厅和内蒙古科协的领导出席会议。中国土地学会黄小虎秘书长主持会议并做主题报告。本次研讨会的主题是“土地开发利用与区域经济增长”，两岸专家学者140多人参与了研讨会。大会共收到两岸专家学者的论文150余篇，编入论文集有56篇，其中大陆45篇，台湾11篇，内容涉及区域土地开发利用策略、城市和小城镇建设的土地开发利用、工业区和开发区的土地开发利用、土地开发利用与可持续发展、土地开发利用与土地收益等多个方面。现将主要观点综述如下 一、 区域土地开发利用策略 （一）目前大陆的区域发展模式正在发生转变 有专家认为，目前大陆的区域发展模式正在发生转变。首先是指导思想发生了转变。在上个世纪八、九十年头，讲发展是硬道理，主要就是一个增长速度，就是GDP。后出现了房地产热，耕地爱护受到了很大威逼，所以在九十年头中期提出了耕地爱护问题。1997年黄河断流200多天，1998年发大水，所以1999年以后，起先实行退耕还林还湖政策。这些都标记着逐步把资源、环境爱护纳入到发展问题中去思索。2002年，党中心提出了统筹发展，科学发展观，构建和谐社会，这就标记着指导思想发生了质的转变。 指导思想变了，发展战略也要调整。大陆目前的发展战略概括的说是东部领先，西部大开发，东北振兴，中部崛起。这个战略有它的历史必定性，但因为以GDP为核心，就形成一个你追我赶的态势，中心安排增长8％的目标各地都要突破，最终总的结果就是增长百分之十几。这样的战略给土地管理带来的问题是无法做到区分对待，中心要求爱护耕地，就只好一刀切，一刀切却很难符合各地的实际。目前这样的战略也在发生转变，标记就是主体功能区的提出。主体功能区要求不能齐头并进，应划分出重点发展、优先发展、限制发展、禁止发展等几类地区。有的地方以发展为主，可以多安排一些指标，有的地方以爱护为主，就少给甚至不给指标。目前这个战略还处在调整过程的初期，远没有完成。 （二）不同类型区域的土地利用要留意解决不同的问题 有专家认为，大陆不同类型区域的土地利用要留意解决不同的问题。优先发展地区的土地利用，有三个问题须要关注，一个是集约用地，二个是进行跨省区的土地置换，应着重探讨购买发展权问题。对于限制和禁止发展地区须要探讨的问题是，如何赐予生态补偿，资源补偿重点发展地区比较典型的是城乡接合部，从目前看，重点须要关注的问题是农夫的生产、生活平安问题，关键是要让农夫参与到非农产业的发展中来，这样才算是把农夫安排好了。 有专家以安徽省沿江地区为例作定量探讨，得出结论沿江地区无论是肯定优势或是相对优势，都高于内地。因此认为，从资源配置效率动身，在爱护耕地的前提下，应当赐予经济发达的沿江地区更多建设占用耕地的指标；相应的，基本农田爱护区的调整也应当依据比较优势原则，将沿江地区一部分基本农田爱护指标转移到内地。 （三）滞洪区的土地开发利用应留意对环境造成的冲击 台北市社子岛地区过去被划为了滞洪区，现今环境条件已发生巨大变更，可能要进行都市开发。为此，有台湾学者认为，该地区拥有丰富的景观资源，过去因防洪禁建而未实施都市开发，隐藏着巨大的发展潜力。将来解禁可以进行开发时，须要留意开发对环境带来的影响和冲击。另外，社子岛地区目前的面积已能够满意发展的须要，兴建排水系统，增设派出所、医院、邮局等服务性机构，将荒废的土地进行整理，就可以满意将来的发展。 二、城市和小城镇建设的土地开发利用 （一）大陆城市土地集约利用程度普遍较低 专家们认为，目前大陆城市土地集约利用程度普遍较低。比如，有专家对湖南省14个市州城市土地资源进行集约利用程度评价，发觉综合容积率在0.24-0.53之间，有8个城市综合容积率小于0.40；并且人均建设用地面积过大，有些城市甚至超过人均150平方米。有专家以重庆市都市圈为例，探讨了都市圈城市化发展与土地利用变更的相关性，得出结论认为现在的城市化水平每增加一个百分点，耕地、其他农用地和未利用地分别削减4201.27hm2、1772.56hm2和226.65hm2，而园地、居民点及工矿和交通运输用地分别增加757.86hm2、1852.46hm2和323.75hm2。 （二）政策变更是城市建设用地周期性扩展的根本缘由 有专家认为，大陆城市建设用地扩展具有肯定的周期性。在规划期前期，由于用地指标较多，城市扩展速度较快，后期由于用地指标不足，用地审批加严，城市扩展速度相对变慢。另外，产业发展政策也极大的促进或制约了城市扩展速度。如上世纪80年头末、90年头初期，国家激励房地产业发展，各地主动发绽开发区，导致城市建设用地快速扩张，在90年头中期达到顶峰。随后，国家实行限制政策，城市用地扩展速度随之放缓。2000年以后，城市建设用地快速扩展的趋势再度出现，目前，国家已实行多项措施在治理整顿城市建设用地。由此可见，国家政策在城市建设用地扩展中起着关键作用，而国家政策的不连续性、多变性和连接性较差是城市建设用地扩展呈现周期性的根源。 （三）以农村宅基地换小城镇住房是一条小城镇建设的新途径 与会者在会上介绍了一些小城镇建设中集约利用土地的好阅历，比如，天津以农村宅基地换小城镇住房的作法就是一条小城镇建设的新途径，其详细运作方式是政府负责组建小城镇开发投资公司，作为投融资主体，负责小城镇建设；依据村民的申请，村委会与公司签订宅基地换房协议，公司将建成住宅交付村委会，村委会依据与村民签订的协议进行安排，并组织村民在规定时间内搬迁；搬迁完毕后，村委会组织村民对宅基地和村庄建设用地进行整理复垦，复垦出耕地后所得建设用地指标，除用于抵还小城镇建设借用的指标外，其余指标在符合土地利用总体规划的前提下，经批准后调剂运用；土地行政管理部门负责对置换出的建设用地进行出让，出让收入用于小城镇建设和土地整理复垦所需支出。 （四）台湾应重视政府与私人共同开发新市镇 目前，台湾的新市镇开发是以政府为主进行的，常因政府财政困难等缘由导致开发延迟。为了提高新市镇的开发效率与效益，有台湾学者提出新的开发方式，其特点是政府与私人共同开发新市镇。私人为开发的执行者，政府则在开发过程供应服务与指导，双方通过协议、协商的方式明确权利与义务关系。通过政府与私人的共同开发，政府可减轻财政负担，私人可获得开发利润，同时有效实现新市镇的开发目标。