国有企业法人治理结构的探讨

国有企业法人治理结构 中国经济改革已经验了二十余年的风风雨雨。对于中国经济改革的取向，经济家学提出了许多建议，归纳起来基本上有两种竞争性的主流观点市场取向和全部权取向。一种观点认为，假如建立运作良好的产品市场、要素市场和公司限制市场，即使不对全部权进行猛烈变革，国有企业的效率也将大大改善；而另一种观点认为，私人全部权是企业效率的必要条件，要想长期提高国有企业的效率，必需转换其经营机制，建立现代的、规范的国有企业内部法人治理结构。到目前为止，中国经济改革基本上实行的是前一种观点国有股为主导的公司化。然而，这种渐进式的改革并没有解决国有企业的根本问题。本文利用国际通用的方法对我国国有企业治理结构进行分析。 一、 法人治理结构是改善国有企业体制的核心 我国传统国有企业中，实行的是党和政府领导下的厂长、经理负责制。厂党委或公司党委处于企业最高权力机关的地位，厂长、经理向党委负责并报告工作，企业党组织向主管部门的党组织负责并报告工作，另外，在党委领导下的工会，作为民主监督和管理机构，也构成国有企业治理结构的重要组成部分。党的十五届四中全会确定指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司的核心”。在社会普遍对国有企业进行公司制基本认同的基础上，如何正确理解和建立规范的公司法人治理结构，就成为国有企业深化改革、转换机制的重大问题。 我国国有企业的改革，始终围围着企业、政府、市场之间关系而进行。企业与政府的关系集中于政企是否分开，如何分开;政企分开的核心是全部权与经营权能否分别，如何分别。这是国有企业改革克服传统体制弊端所要解决的主要问题。在转向市场体制过程中，国有企业总体状况不志向，其缘由不仅仅是企业管理问题，更重要的是存在体制弊端，企业治理机制不健全。实际状况表明，传统政企关系和企业治理机制存在着严峻的制度缺陷，它不能在市场条件下产生健全的政府行为和企业行为。 在推动改革的过程中，我们常常感到困惑的是假如全部权与经营权不分别，政府作为全部者干脆经营国有企业，市场经济体制无法建立;假如全部权与经营权相分别，如何防止经营者读取或滥用权力、保障国家全部者权益长期以来，国有企业按企业法设立和运行，企业资产是国家财产的一部分，企业并无资本金的概念。涉及企业经营的重要事项都要由政府主持决策，同时，政府或政府通过国有银行对企业的债务担当着连带责任。面对多变的市场和众多的国有企业，政府已鞭长莫及。为使企业有市场活力，政府就倾向于下放经营权。由于全部权与经营权混为一谈，在向企业下放经营权的同时，往往将全部权一并下放，为企业内部人限制一切供应了条件。当发觉企业失控时，政府又倾向于上收权力。在上收全部权的同时，往往又将经营权一并上收，将企业管死。改革20多年，我们已经沿着这一轨迹几度徘徊。这一难题困扰着政府也困扰着企业，使国有企业改革处于两难的境地。 在传统企业制度框架内，在向企业放权的同时，为防止失控、改善和加强对经营者的监督，政府和企业通过多种途径进行了大量探究。我们曾寄希望于企业党组织发挥“保证监督”作用，但党组织负责人与经理往往因考虑问题的角度和利益关系基本一样，而很难发挥作用;国家多次强调加强职代会的民主监督，这在涉及职工利益的有关问题上起到了主动作用，但对经营决策的核心业务，职工往往难以深人参加;政府一次次加强对企业重大经营、投资项目的审批，但由于信息严峻不对称，“蒙混过关”往往并非难事;国家曾通过“财税价大检查”加强财经纪律约束，但往往以检查组与企业讨价还价，交一笔钱而了事;政府一再要求主管部门加强监管，但往往由于主管部门与企业各种关系过于亲密而失灵;国家也曾派审计监察部门或党的纪检部门介入监督，这对企业有很大的威慑力，但能仔细稽查的只是少数，大多由于内部人限制的严密和信息渠道不畅，只有经理更迭时才能发觉一个个大漏洞。 党的十四届三中全会在确定社会主义市场经济体制改革目标之后，变更了“放权让利”的做法，提出了一个新的思路，即通过企业制度创新稳妥地实现全部权与经营权分别。公司制度恰恰供应了一种科学、可行的全部权与经营权分别的制度支配，将其移植到国有企业，可以较好地解决长期困扰我们的政府与企业全部权与经营权关系问题。公司制度的转变，将使国家全部者退居到股东地位，以股东方式依公司法行使权利。由此形成了全部者拥有股权，即对企业重要人事、重大决策和收益安排的确定权，或称最终限制权;企业拥有法人财产权，即对股东和公司负责的企业法人财产的经营权，或称对法人财产的管理权、限制权。全部权与经营权相分别，分别由股东和企业法人两个主体独立运作。企业以全部法人财产对债务担当责任，包括国家在内的全部者只以投人企业的资本为限担当有限责任。这样，既便企业中的国有资本仍保持国家最终全部，又便企业从股东和市场两方面获得激励和制衡，并做到自负盈亏。 由此，公有制、国有企业与市场经济能否有效结合的制度难题可以基本解决，符合社会主义市场经济体制要求的政府、企业和市场的关系可以理顺和确立。正如十五届四中全会确定指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司的核心”。 二、现代企业制度下法人治理结构应遵循的基本原则 在世界经济全球化快速发展的背景下，国际间企业的联合、重组、投资的范围和规模越来越大。1998年，由西方发达国家组成的经济合作与发展组织OECD理事会召开部长级会议，提议OECD与各国政府和有关国际组织共同制定一套公司治理结构的标准和准则。经过特地委员会一年的工作，在总结市场经济国家的阅历、重点分析全部权与经营权分别所导致的公司治理问题的基础上，于1999年5月通过了“OECD公司治理原则”。这一公司治理的基本原则是 1、治理结构框架应爱护股东权利； 2、治理结构框架应确保全部股东，包括小股东和非国有股东受到同等待遇。假如他们的权利受到损害，他们有机会得到有效补偿； 3、公司治理框架应确认利益相关者的合法权利，并且激励公司和利害相关者在创建效益和工作机会以及为保持企业良好财务状况而主动地进行合作； 4、治理结构框架应保证刚好精确地披露与公司有关的任何重大问题，包括财务状况、经营状况、全部权状况和公司治理状况的信息； 5、治理结构框架应确保董事会对公司的战略性指导和对管理人员的有效监督，并确保董事会对公司和股东负责。 这些基本原则总结了状况良好的公司治理所必备的共同要素。尽管好的公司治理结构没有统一的模式，各国也有自己的特殊状况，但如上原则是得到国际社会普遍认同的。 OECD的这些原则与我国公司法是基本一样的，经过这一提炼，使我们对建立法人治理结构时必需驾驭的要点更加清晰。我国国有企业公司改制正在进行之中，改制就是对企业的领导体制、组织制度、治理机制的重大调整。非国有经济的快速成长，加入WTO的形势对国有企业进行规范的公司制改制提出更加紧迫的要求，但是假如迁就旧体制，使改制企业的法人治理结构被扭曲，那么将来为此还要付出大的代价。 三、国外公司治理模式 1、德国的公司治理结构 德国公司法规定股份制公司（“AG”）实行两