国家开发银行市场化的法制保障

国家开发银行市场化的法制保障 国家开发银行将从传统的政策性银行向更为市场化的开发性金融机构转型，这一趋势有着充分的理论成因，并已为发达国家的金融实践所验证，也是该行进一步发展的现实须要。预先立法和科学立法是大势所趋。对于前景已然明朗的国家开发银行市场化进程须要较为细致的法律予以规范。应遵循“一行类一法”的单独立法原则，着手制定国家开发银行法。国家开发银行法是组织法与行为法的有机结合，不仅要对该机构的法律地位、经营目标、组织形式、治理结构等组织法内容作出规定，还要对其经营原则、业务范围和金融监管等行为法内容做出规范。 在第三届全国金融会议上，温总理谈到政策性银行的改革时指出“应依据分类指导、‘一行一策’的原则，推动政策性银行改革，首先推动国家开发银行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务，对政策性业务要实行公开透亮的招标制。”与国家开发银行设立时的初衷以及职能要求相比，该行今后的变更将主要体现在以下几方面一是要建立现代金融企业制度，详细来说即确立与国际先进阅历接轨的组织架构、公司治理、业务流程、内控体系等;二是要全面推行商业化运作，贯彻自主经营、自担风险、自负盈亏的经营原则;三是主要从事中长期业务，与商业银行错位发展，差异化竞争;四是变更过去将政策性业务予以行政摊派的模式，对其将实行公开透亮的招标制 [1]。由此，国家开发银行的定位将从传统的政策性银行转向更为市场化的开发性金融机构①。我国的金融法制建设需刚好应对这一变更，为国家开发银行市场化供应法制保障是金融市场走向成熟开放的必要条件。 一、国家开发银行市场化的必定趋势 一国家开发银行市场化的理论成因 国家开发银行在我国的初始定位是政策性银行。政策性银行的概念属于西方舶来品，指在市场经济条件下，政府为弥补市场缺陷，协作国家特定经济与社会发展战略，以国家信用为基础，实施各种特别的融资手段和融资渠道所设立的银行。虽然政策性银行是为弥补市场缺陷应运而生的，但无论在理论上还是在实践中都产生了诸多问题。在理论上，市场的确不是完备的资源安排机制，但政府同样不是天使。波普尔的证伪方法和开放社会理论在哲学上打破了人们对完备政府的幻想，布坎兰等人的公共选择理论在经济学上阐述了政府“有形之手”的缺陷②。在实践中，政策性银行度过设立时的短暂春天后，产生了很多麻烦问题，如银行财务不具有可持续性、融资制度僵化、运营效率低下、缺乏透亮度，等等。这些问题皆与政府对金融市场的过度干预有关，是政府失灵在金融市场中的典型体现。在市场失灵和政府失灵的双向夹击下，传统的政策性银行应选择第三条道路，即转型为开发性银行，一方面开展政策性业务弥补市场失灵，另一方面开展市场化业务，淡化行政色调，避开政府失灵。这是通过制度创新的途径突围解困，使国家开发银行实现可持续发展的必由之路。 二国家开发银行市场化的国际阅历 作为传统政策性银行的国家开发银行必需适应市场经济的发展而与时俱进地向开发性金融机构方向改革，这已为发达国家的金融实践所验证。20世纪80年头，各国政策性银行纷纷转型，走向多元化的经营模式。除部分转为商业银行外，大多转为开发性金融机构。连世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构的业务定位也从原先的政策性转向了开发性。这种转向伴随着以下几种趋势角色扮演由政策职能部门向银行转化;投资方式从财政投资向信贷投资方式转化;筹资方式由政府单一投入转向多元主体投资;业务范围从农业、进出口、经济开发扩展至住宅、科技开发、就业扶助、中小企业、贫困地区开发等多个领域;经营方式多元化等 [2]。这一系列趋势都是政策性银行市场化的表现，国家开发银行可以借鉴。 三国家开发银行市场化的现实基础 为变更传统政策性银行的积弊，国家开发银行近年来开展了诸多市场业务，实行类似商业银行的商业化操作。这虽在业界引起了不小的争议③，但国家开发银行的良好业绩有目共睹。截至2006年底，国开行资产余额达22711亿元，当期和累计本息回收率分别为100.22和99.73，资本足够率为8.3，不良贷款率为0.72，连续28个季度保持国际先进水平。2006年全年实现利润总额291亿元，上缴税收185亿元 [3]。从相关指标上看，国家开发银行甚至超过一些国有商业银行而成为我国资产质量最好的金融机构之一。但是，改革前的积弊连同改革中的新问题，如资金来源不足、缺乏独立自主权、“软贷款”过多、政策性业务和商业性业务混淆不清等缺陷明显阻滞了该行的进一步发展。上述问题的解决归根结底需依靠金融法制建设，即对国家开发银行的市场化进程予以立法保障。 二、国家开发银行市场化的立法保障 一立法保障的迫切性 对国家开发银行予以特地立法，是规范该行内部运行机制和处理其外部关系的基石，是保障国家开发银行有效运行的前提条件。由于市场化是国家开发银行今后的必定发展趋势，所以对国家开发银行予以特地立法即通过法制途径保障该行的市场化。然而我国开发性金融立法严峻滞后，国家开发银行至今已运转十余年，但尚未出台特地的相关法律，只有政府文件和章程④，这不仅制约了国家开发银行在过去定位为政策性银行时的发展，也必定影响该行市场化的进程。首先，国家开发银行的很多经营项目在特地法律制度缺失的背景下参照了商业银行的法律法规，随着业务范围的不断扩张，引起了与商业银行、证券机构等营利性金融机构的冲突，国家开发银行不得不将过多的时间和精力耗费在外部协调上。其次，国家开发银行的某些符合开发性金融特点的经营行为无法在现行法律法规中找到依据，得不到法律爱护⑤。再次，由于没有法律明确规定国家开发银行与政府之间的责权利关系，实践中始终存在国家开发银行受政府部门行政干预过多、约束过强、政策性风险较大等情形。该行的贷款投向、贷款数量、贷款期限、贷款利率受到了特别严格甚至死板的管理。强大的政府干预导致国家开发银行缺乏独立自主权，信贷功能变弱，无法形成对于借款者的硬信贷经济约束。该行犹如其他政策性银行有成为“国家其次财政机构”之虞。 二立法保障的可行性 金融市场须要金融法制。我国自改革开放以来始终秉承“先试点，后立法”以及“宜粗不宜细”的立法理念，但在目前社会主义市场经济体制已然确立，法治理念深化人心的情势下，预先立法和科学立法是大势所趋。对于前景已然明朗的国家开发银行市场化进程须要较为细致的法律予以规范，国外相关立法阅历可资借鉴。针对开发银行的组织制度和行为制度，国外普遍实行先立法，再设立和经营，并依据状况变更刚好修订和补充的做法。日本、德国、韩国、哈萨克斯坦等国分别在设立开发银行前首先制定了日本开发银行法、德国复兴信贷银行法、韩国产业银行法和哈萨克斯坦开发银行法，以法律形式明确开发银行的职能定位和业务领域等。法律是开发银行有效发展、充分发挥作用的制度保证。我国的国家开发银行及其市场化的立法问题虽由于多种缘由尚未解决，但从另一角度看，这不啻是为我国开发性金融法制的一体化完善供应了契机。明显，我国的国家开发银行法应着手纳入立法规划。在该法律中，需明确国家开发银行的法律地位、组织机制、权利、义务、经营范围、融资方式、利润处理方法、监管体制，并借此划清其政策