统筹城乡综合配套改革之基层治理机制

成都统筹城乡综合配套改革专题研究之五 成都市新型村级治理机制调研报告 研究报告︱中国社会科学院政治学所 陈红太 导言 2003年以来，特别是2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市按照科学开展观的要求，紧密结合大城市带大郊区的实际，探索推进了以“六个一体化〞城乡规划一体化、城乡产业开展一体化、城乡市场体制一体化、城乡根底设施一体化、城乡公共效劳一体化、城乡管理体制一体化、“三个集中〞工业向集中开展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中、农村工作“四大根底工程〞推进农村产权制度改革、开展农村土地综合整治、实施村级公共效劳和社会管理改革、建立新型基层治理机制为主要内容的城乡统筹、四位一体科学开展总体战略。在经济建设上，以市场化为导向，从农村产权制度改革入手，促进城乡资源优化配置，着力破解“三农问题〞；在社会建设上，以公平化为导向，从破除城乡二元结构入手，实行公共资源向农村倾斜，推进城乡社会管理和公共效劳均衡化；在政治建设方面，以民主化为导向，从推进基层民主政治建设和新型村级治理机制入手，充分尊重基层群众的主体地位，保障基层群众民主权利，实现党有效执政与开展民主的高度统一。从成都7年多的实践看，这个战略思路清晰、方向明确、切入准确、措施得力，在全市形成了科学开展、共治共享、和谐繁荣的良好局面。 一、成都市探索新型村级治理机制的根本背景 成都市新型村级治理机制的探索，是成都城乡统筹、四位一体科学开展总体战略的重要组成局部，是对实现村党组织领导、村民当家作主和依法治村有机统一实现形式的积极探索。 1、成都市探索新型村级治理机制，是对中央要求的贯彻落实。中央高度重视治理机制建设。党的十七大报告指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制〞。党的十七届三中全会要求，要深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践〞。2021年11月，胡锦涛总书记针对河南邓州农村创造的“四议两公开〞工作法作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的根底上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。中央的这些要求，既是对近年来各地基层实践经验的科学总结，也为基层治理机制的探索指明了方向。成都市新型村级治理机制的探索，是积极贯彻中央精神的具体实践。 2、成都市探索新型村级治理机制，是完善村级自治体制的客观要求。1998年村民委员会组织法的通过和实施，使村民自治进入了一个新的开展阶段。但随着村民自治实践的深入和开展，也暴露了村级自治体制的一些缺陷比方“行政化〞倾向严重。按照农村基层组织工作条例规定，农村党组织是农村各种组织的领导核心。 乡镇党委与村党组织是领导关系，村党组织与村委会也是领导关系。这样，以乡镇村党组织之间的领导关系往往代替了乡镇政府与村委会之间的指导关系，村委会自治职能被弱化.成为乡镇职能的延伸。 因而当面对拆迁、征地、维稳等各种利益矛盾时，往往把村两委直接推向了老百姓的对立面。又比方村民的决策权难于落实。村民委员会组织法规定，村民代表会议由村民委员会召集。在实际运行中， 由于村民委员会或怕麻烦不想召集，或担忧遭到反对不愿召集，以及村民代表外出打工等原因，许多本应由村民代表会议决策的事项而最终由村两委说了算，致使村民代表会议在一些地方形同虚设。又比方村两委的矛盾。由于村党组织是党员选举产生，村委会由全体村民选举产生，不少地方因为两委授权来源不同产生了矛盾，难于形成有效治理。这些弊端的存在，说明原有的村民自治运行机制不仅难以把村民的自治权落到实处，也难于形成适应城乡一体化建设需要的村党组织领导和村民当家作主有机统一的村级治理机制。 3、成都市探索新型村级治理机制，是深化基层民主政治建设的具体表达。2003年以来，成都市大力推进基层民主政治建设，在全国率先试行“公推直选〞乡镇党委书记、“民主评议〞乡镇和村社区党组织书记以及开展“三会〞开放的实践。从2003年到2006年，全市222个乡镇中，99名党委书记通过党员公推直选方式产生，占总数的44.6；2006年至今，全市共调整了乡镇党委书记119名，除因抗震救灾特殊需要外，其中99名由公推直选产生，占新任乡镇党委书记的83；2004、2007年两次换届，3000多个村包括涉农社区、城市社区的党组织班子成员均由公推直选产生。民主评议干部的刚性奖惩制度和“三会〞开放也形成制度化和常态化。这种基层民主参与的广泛实践，培养和形成了村民“我要参与〞“我要做主〞的主人翁意识。现在推进的新型村级治理机制，进一步把参与权、决策权、知情权、表达权和监督权交给群众，进一步满足村民不断增长的参与公共事务和权利保障的需要。 4、成都市探索新型村级治理机制，是适应统筹城乡经济社会一体化开展的现实需要。2003年以来，成都市开始全面实施统筹城乡经济社会开展、推进城乡一体化建设开展战略。成都这项战略开展规划的提出与实施，实质是为了顺应工业化和城市化开展进程，从根本上解决困扰我国观代化进程中的“三农〞问题。特别是2007年6月，成都统筹城乡综合配套改革试验区获批后，积极寻找解决“三农〞问题的有效途径，最终决定以农村产权制度改革作为突破口。这项改革，势必对农村现行的经济形态、利益格局、社会结构和社会关系等产生巨大冲击。也客观要求必须着力构建一种与之相适应的新型村级治理机制。基于以上思考，2007年底，成都市提出了构建新型村级治理机制这一新课题，要求各地按照有利于稳固党的执政地位和执政根底、发挥党员群众主体作用、理顺各种村级组织关系的根本思路，结合实际，大胆探索试点。2021年在全面推行产权制度改革、公共效劳和社会管理改革以及“〞大地震灾后重建中，更显示了建立新型治理机制的必要性和对城乡一体化建设的根底性保障作用。 二、成都市创立新型村级治理机制的实践探索 成都新型村级治理机制的探索，经历了一个从实践创新到制度创新的过程。 1、根本历程 2007底，成都市委在谋划农村产权制度改革的同时.市委前瞻性地提出完善农村基层治理机制的总体要求。2021年，市委组织部牵头成立联席会议，分别从村级组织构架、农村社会管理和公共效劳体制、集体经济组织运行机制等方面进行研究；同时各地开展试点，邛崃市羊安镇仁和社区、油榨乡马岩村、都江堰市柳街镇鹤鸣村等地，不约而同地成立了新村开展议事会。11月，市委36号文件出台，确立了新型村级治理机制的根本框架。年底，村民议事会普遍建立。12月，市委组织部出台关于构建新型村级治理机制的指导意见；2021年3月，市委组织部、市民政局出台了新型村级治理机制4个配套制度；2021年9月，市纪委、市委组织部等联合出台关于建立村务监督委员会的指导意见，新型村级治理机制的制度体系初步形成。 2、根本目标和总体思路 根本目标构建村党组织领导、村民代表会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的充满生机活力的新型村级治理机制。 总体思路以建立村民议事会制度为突破，实现“三别离、两完善、一加强〞，即决策权与执行权别离、社会职能与经济职能别离、政府职能与自治职能别离，