新村治构想

新村治构想 --村民自治与合作社改革可以并轨一、村民自治的困扰 村治，即乡村治理。村民自治是新时期村治的一种有益探索，但是遭遇重重困扰。首先，作为一个“群众性自治组织”，从理论和法律上讲，村民委员会是村民自下而上选举产生的，其经费也来自村民，循此毋庸置疑的合法性逻辑，自当对下负责，其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。而现实中的村委会，难以避免地，更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”、“要命”，实际充当着上级政府的派出机构，履行着类似于“村公所”的职能，在这个意义上，“行政村”的称谓倒也切中实质。 如果真正落实了村民自治，村委会选举摆脱了上级包办或暗中控制，在现行体制下，则还有“尾大不掉、政令难通”的担忧，亦非空穴来风。其实，从法理上讲，村民委员会是否有义务为行政当局“要粮”、“要款”、“要命”，尚且值得质疑，何况这些行为往往处于村民个体利益的对立面呢。村民委员会组织法第四条规定，“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，从其语气上说，这种“指导、支持和帮助”可以接受，也应该可以不接受，何况后面还规定，“乡、民族乡、镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项”呢。第四条还写道，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，但这究竟是一般性描述还是强制性义务，立法者似乎也是颇费踌躇的[]。如果村委会具有无条件、无止境的“协助”义务，则将在事实上丧失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。 现有的案例显示，上级内定人选之外的“黑马”上任后，多能主动示好于基层政府，卖力甚殷，这不妨理解为传统合法性诉求的一种模仿或沿袭，但是，这种惯性难以持久，因为他们将很快发现自身的合法性来源本已足够充分。所以，在所谓村民“民主”自治的旗帜下，乡村精英如果挟“民意”自重，消极抵制乃至积极对抗行政当局，应该不致令人大感意外。对此，不能脱离现实的利益格局，寄希望于个别人的甚么政治觉悟。当然，基层政府不会容忍村委会潜在的“独立主义”倾向，而村民对于唯上是从的村委会的不满也日益滋长。这种内在冲突、“两头受气”的局面，更可能使得乡村精英自甘游离于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓当道。从长期的演变来看，势必严重动摇现政权的根基，危及国家的长治久安。 此外，同在村一级，现行政策法规关于村民委员会和村党支部的定位，理论上难以解释，实践中更不便操作。根据常识也不难想见，他们的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，观点、主张更可能不一致。这样两个权力中心，并无明确分工，各自都有“尚方宝剑”在手，很容易滋生事端，内耗不断。相比于村党支部，在理论和法律上，也在大量的现实中，村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。而村党支部则拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。相当多的地方过度强调村党支部的核心作用，造成村支部过度干预乃至包办村委会工作，将村委会变成了村党支部的辅助组织，使村委会丧失其自治功能，严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展[]。另外一些地方诉诸于其他种种制度设计，如交叉任职、“两票制”等等，意在拓宽村党支部的民意基础，使“党的领导”兼容于村民自治的框架。 但是，现有的调和上述两者关系的努力往往收效甚微，偶有成功的经验也无普遍推广的价值。表面上看这是一个“平行结构”的问题，其实从深层来说，也是一个“上下结构”的问题。村委会与上级政府并无隶属关系，而党组织遵循严格的“民主集中制”原则。党章第十五条规定，“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”，第二十九条规定，“党的支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”。中国共产党基层选举工作暂行条例第十五条更规定，“上级党的组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人”，第十六条则要求党支部书记、副书记的候选人先经“上级党组织审查同意”。中国共产党是我国唯一执政党，从广义上讲，党的组织是政府机构的组成部分，党对村委会的领导和干预实际上可以被看作政府行为。村党支部，特别是村支书，更容易成为上级政府的代理人。这才是冲突的根源。我们倾向于认为，村民委员会与村党支部之间的紧张关系，有相当因素仍然是村级社区与上级政府可能矛盾的反映。 凡此种种，促使我们对于现行村民自治模式加以反思。村委会单纯充当政府与农民的中介，必然遭遇到上述困扰。片面强调程序化、常规化的基层“民主”机制，不足以解决问题，反而带来高额的运作成本。虽然自治组织代行部分行政职能，在历史上和国际间都是有例可循的，但是往往隐含着一定的交换条件。现在的情况是，政府之于村委会，欠缺一种类似于谈判协商从而达成合作的机制；同样地，村委会之于农民，也更多是一个索取的机制，少有回报。村治问题之求解，首当矫正上述不对称的制度安排。 村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，这是村治的两种应有职能。实际上在新的市场经济形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商，往往显得势单力薄乃至于软弱可欺，那么，适当组织起来，有助于改善市场地位，降低交易费用，规避经营风险，减少利益流失。国际经验表明，合作社或农协就是这样一种可行的方式。但是，我国旧有供销社、信用社系统的改革以及新生的合作社、专业协会的发展，并未被纳入现行的村治框架。 二、合作社改革的误区 合作社在我国，长期被视为一种“集体经济组织”。自从人民公社解体以来，有关农村集体经济组织的设置及其地位，有关规定较为含糊，莫衷一是。从过去的“生产队”演化过来的“居民小组”，从“生产大队”演化过来的村，也已经成了“集体经济组织”的代名词，以便在名义上，拥有农村“集体”土地的所有权[]。现在想来，改革之初在推行家庭承包的同时，不忘强调“双层经营体制”与“集体经济组织”，恐怕更多出于政治上的顾虑，唯恐被指责为“私有化”、“回头路”，所以差不多是“虚幌一枪”。这与今天面向市场经济所呼唤的农民合作组织，背景和意义迥然不同。 中国的供销社、信用社等“合作社”，当年在相当程度上，正是为了对农民进行“社会主义改造”、乃至进一步提取工业化积累，才建立起来，是为先天不足；此后竞相追求“一大二公”，职工以“非农户口”和吃“商品粮”为荣，干部以“行政级别”和“政治待遇”为念，产权不清，管理不善，是为后天失调；作为计划经济的历史产物，长期又处于行政垄断地位，简单地指望他们摇身一变，放下身段全心全意为农民融入市场经济服务，是为南辕北辙。 当然，现在也有不少供销社和信用社的官商习气在市场竞争的压力下有所转变，甚至开始改善了服务态度，实现了一些“经济效益”。但从目前的主流方向上看，它们主要不是恢复合作社的性质，而是纷纷化身为经营自主的独立企业，以利润最大化为主要追求；更有甚者，在“内部人控制”下，完全以职工或个别领导的利益为转移。有的供销社不遗余力地盘剥农户，较私商亦有过之；有的信用社则参与高利贷。以农村信用社为例，其对社员的贷款程序、标准与商业银行基本相同，非社员贷款比重占到3050％[]。至于民主管理云云，亦长期流于形式。所以在农民看来，信用社并非自己的互助性合作金融组织，而是政府部门或国家银行的附属机构；同样道理，供销社也难区别于一般商业企