向新的高峰迈进——九十代年我国行政法学展望

向新的高峰迈进九十代年我国行政法学展望 应松年 马怀德 本文认为，九十年头我国行政法学的发展方向是行政法学体系将以迫求公允与效率兼顾为目的得以更新；以明确行政主体权限与资格为中心的组织法理论将进一步完善；行政违法的认定和行政责任的形式也将标准化、详细化；行政立法体制及授权立法探讨将朝着合理务实向发展，其中立法听证制、成本收益分析都将成为热点问题；行政执法理论经将随 着惩罚、强制、许可等立法实践的发展而丰富；行政司法行为的性质及可诉性探讨、行政仲裁及裁决制度探讨也会有新突破；行政程序在行政法中的地位进一步提高；行政诉讼实务探讨将不断深化，行政合同及行政监督理论将随着经济政治体制改革的深化而逐步完善；国家赔偿法探讨将围围着归责原则、赔偿范围、费用、程序等问题再度升温。 十年来，我国社会主义民主与法制建设取得巨大进展，行政法制建设与行政法学探讨的成果尤为引人注目。行政法律、法规、规章每年以千件以上的数量递增，很多带有全局性的，对国计民生将产生重大影响的行政法律法规，有些已经颁布，有些正在加速制定。依法行使职权正日益成为行政管理实践遵循的基本方针。行政复议、行政诉讼两项法律制度基本建立。与此同时，行政法学探讨空前旺盛。行政法学及行政诉讼法学教材、专著已超过百部，论文数量更可观。行政诉讼法的颁布实施，使我国行政法制建设和行政法学探讨进入了一个新的阶段。目前，我国行政法学探讨正处于黄金时期，随着改革开放的深化和社会主义民主法制建设的推动，我国行政法学的探讨必将迎来新的发展高峰。 回顾行政法学的十年发展，我们有一个深切的感受，即理论与实践的紧密结合始终是行政法学发展的源动力。中国行政法学探讨肇始于十一届三中全会后这一新的历史时期，它的快速发展与旺盛，与改革开放、民主法制建设的新形势同步。行政实践为行政法学理论的不断完善供应了丰腴土壤。几年来，广阔行政法学理论工作者紧密结合实践，辛勤劳作，取得了丰硕成果。社会主义行政法制实践提出的新课题，正呼唤着有志于推动我国改革开放和行政法制建设事业的行政法学者加倍努力，为创立具有中国特色的行政法学做出自己的贡献。理论源于实践，理论又指导实践，这是展望我国行政法学前景的基本立足点。 构建行政法学新体系 从行政法学的角度看，80年头理论界的最大贡献在于，建立起了具有中国特色的行政法学体系。尽管学者们对体系的构成、范围甚至理论基础仍有较大分歧，而且这些争辩仍将接着下去，但不容置疑的是，这一法学体系的建立对于奠定现有的行政法理论支柱、开创行政法制实践都起到了相当重要的作用 。现有论著所主见的行政法学体系见仁见智，不一而足。最具代表性的有两类一是以行政法律关系为中心线的法律关系体系，二是以行政管理过程为中心线的过程体系。由于两大体系动身点的一样性，确定了它们在详细构成上有确定相像之处。近年来有相互汲取对方特长的发展趋势。可以预见，90年头行政法理论界对体系的探讨将更加深化，新体系的建立指日可待。强制公允与效率兼顾原则、维护行政效率的同时爱护公民个人权益将成为建立行政法新体系的宗旨。而行政主体及权限、行政行为及程序和行政诉讼将成为新体系的主干部分，其中行政行为的份额要加大。至于行政权为核心的法学体系能否有生命力，行政法是否必需分为实体法和程序法两部分加以探讨，行政法律关系体系可否恰当说明权力机关与行政机关的关系以及行政立法、司法监督中的法律关系等问题尚有待于进一步探讨。 行政组织法理论亟待深化 近几年来，行政组织法理论得到确定发展。有关行政组织法的探讨成果对于丰富行政法基础理论，影响并促进国家机构及人事制度改革起到重要作用。就理论而言有以下建树（1）行政组织法不仅规范行政机关和机构，而且还规范行政编制和公务员。（2）对行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法的详细内容、基本原则、以及完善行政机关组织法、制定行政机关编制法和公务员法等问题分别作了探讨。（3）就行政法学而言，行政组织应当是行政法主体的一部分，行政法探讨组织的同时，还应探讨与行政组织相对一方的权利义务；（4）行政法主体、行政法律关系主体、行政组织等用语之间的差异得以明确。 我国行政组织法的探讨始 终紧密结合我国的行政实践，从观念上看，政府在管理好社会事务之前先管好自己，用法律规范提高行政效率、限制行政组织混乱、膨胀，保障公务人员履行职责已成为实务界共识。从详细做法看，修改组织法的呼声日渐高涨，一些中心部门正在尝试制定本部门组织法，编制法也正在酝酿之中，公务员法的出台 已势在必行。 当然，行政组织法并不满意于此。在今后相当长的一段时间内，随着经济政治体制改革不断深化和行政诉讼及依复议制度的完善，理论界仍面临很多新的挑战；（1）在政企分开的原则指导下，如何重新确定行政机关的职能权限，如何解决行政机关企业化、企业行政化问题，如何划分行政性公司的双重职能等，都是值得深化探讨的新课题。（2）应确立哪些制度与原则，使行政机关设置更科学，运转更高效。（3）对目前实践中运用很广的法律授权、行政托付问题，理论界应刚好探讨并解决。特殊要对托付组织、临时组织、派出机关和机构的行政主体资格从理论上加以明确。（4）在组织法的系统建设上，理论界应提出一项现实可行的方案，既要留意行政组织间合理的权限分工，又要保证行政组织内部精简统一、运转高效。即在统一的大组织法指导下逐步完善各部门各地方的组织法。目前公务员法探讨的主要任务是探究建立有中国特色的公务员法律制度。 行政违法与责任------亟待完善的新理论 80年头行政法学界对行政违法和责任问题进行了较为深化的探讨，其成果对立法活动产生了接影响，概括起来有以下方面（1）对行政违法的内涵绽开了广泛深化的探讨。初步明确了行政违法与刑事犯罪、民事违法及其他违法行为的界线。（2）对行政违法的外延达成共识，行政违法可以包括行政机关及公务员违法和行政相对人违法两部分，目前行政违法一般仅指行政机关和公务员违法。（3）对行政违法的构成要件进行了确定探究，有些文章对违法和过错的关系也有所探讨。（4）确认了行政法律责任的特殊性，使之与民事责任，刑事责任及纪律责任区分开来。（5）责任形式逐步确定。学者们对责任形式进行 了多种概括和总结。最具代表性的是将行政法律责任分为惩戒、补救、强制三类。（6）加快了行政违法与责任的立法规范化进程。促使很多立法部门重视对责任条款的规定，使法律的执行获得有力保证。 回顾数年来违法与责任理论的发展过程，我们感受到，仅仅强调公民法人的违法行为和对行政机关担当的责任是远远不够的，行政机关的违法行为和担当的责任应当被视为行政法意义上的违法和法律责任的主要组成部分。90年头行政违法与行政责任的问题将是行政法学探讨的一项重要任务。特殊须要探讨行政违法的种类、认定违法行为的详细条件及标准，行政责任的详细形式、内容、适用原则和途径等，此外，行政责任的一些详细问题，如行政责任的系统化；机关责任与公务员责任的协调；行政赔偿责任的归责原则，免责，减责条件；违法是否包含过错；行政责任与民事责任、刑事责任的重合处理等也将成为理论界关注的焦点。 行政立法----挑战和机遇同在