提高环境立法质量研究

提高环境立法质量研究 党的十一届三中全会以来，经过20多年的不懈努力，我国的环境与资源保护立法取得了举世瞩目的重大成就。至2003年底，我国解决主要环境问题已经基本上做到有法可依。 在解决环境问题基本上有法可依的形势下，如何提高环境立法质量已经成为环境立法的主要矛盾。第十届全国人大常委会设立以来，非常重视提高立法质量，这是改进我国社会主义立法工作，提高我国法制建设实效的关键。下面，笔者集中对我国环境立法存在的主要“缺陷”及成因进行揭示和分析，并相应提出对策建议。 一、环境立法存在的主要“缺陷” 所谓环境立法质量，是指环境法律适应环境与资源保护工作的实际需要与现实可能，合理平衡社会各方利益，并便于实施的状况。如果基本上达到“是”的要求，可以说环境立法质量较高，反之则立法质量较低。立法质量较低，就是法律有“缺陷”。只有提高立法质量，克服法律“缺陷”，才能有效促进和保障环境与资源保护工作，有利于生产力的发展，维护人民的根本利益。 根据上述标准，可以认定我国环境立法多数达到了立法质量的基本要求。但是，目前仍然有相当大比重的环境法律存在这样或者那样的“缺陷”。 表现之一项目安排欠妥 在适当的时机制定社会所需要的法律，是正确开展立法工作的前提。但是有的地方在制定立法规划和计划时，没有选择那些问题突出、人民群众最为关心的热点和难点问题，而是根据某些行政主管部门的要求或者某些领导同志的偏好，选择了某些问题不够突出、人民群众感觉不是很紧迫的立法项目。其结果是“该立的未立，不急于立的却早早出台了”。还有的立法项目，立法指导思想不符合党和国家的环境资源保护方针，立法的目标与环境与资源保护工作的实际需要相距甚远。 表现之二回避重大问题 环境立法，应当有针对性地解决影响我国环境与资源保护的重大问题。但是，有的机构在起草或者审议事关全局的重要环境法律时，一遇到争议，就采取回避矛盾的态度，使制定出来的法规既无害也无大用。 还有的法规明显缺乏针对性。例如某地，在全国性的环境法律出台后，制定了实施该法的细则，但仔细分析，发现其基本上是照抄照搬全国性法律，缺乏针对性和本地特色。 表现之三规范力度不够 法律应当有极大的权威性，对违法者和违法行为，应当有“锋利的牙齿”。但是有的环境法规，对严重超标排放污染物的企业，温情脉脉，爱护有加。有人形容有的环境法律是“软法”、“豆腐法”，是“宣言式”法律。其他的环境法律，也在一定程度上存在“宣言性”、“口号式”规定过多的问题。显然，用这样的法律同严重破坏环境的行为作斗争，是难以大见成效的。 表现之四“一刀切”不合国情 立法应当从实际出发，正确把握时机，宽严适度。但有的法规，在各方面的条件尚不具备时，就在过短的期限内对全国所有地区的企业都提出了严格的污染防治要求。而经济不发达地区的一大批企业，即使经过努力也无法达到要求。这类过于“超前”的法律，显然难以实施。 表现之五缺乏可操作性 环境法律应当有很强的可操作性。但是有的环境法律，对调整的主体规定了义务，而对其不履行义务时如何追究法律责任，却没有了下文。还有一些环境法律，虽然提出了实体性要求，却没有程序性的规定与之配套，结果形成“空中楼阁”，好看而不中用。 下位法不依照上位法的要求制定配套性法规，往往使法律的规定难以操作。例如，原大气污染防治法对机动车污染的监督管理作了规定，并明确要求有关机关要制定配套法规具体落实。但是在该法律生效多年之后，有关机构由于种种原因一直未制定配套法规，使得该规定实际上未执行。 表现之六放任排污主体 保护环境是所有自然人和法人的共同责任。但是有的法律只对国有企业提出环境保护要求，而对其他所有制企业以及个体户和公民个人，要么放任不管，要么照顾迁就。这种以所有制为标准区别管理的做法，显然纵容了一些单位和个人污染环境、破坏生态。 表现之七权利义务失衡。 法律的基本特性是权利与义务相一致。但是有的环境法律，对行政管理人的权利设定过多，而赋予行政管理相对人的权利过少；强调行政管理相对人的义务多，设定行政管理人的义务少，从而使环境立法规定的权利义务不够平衡。这不仅打击了广大人民参与环境保护事业的积极性，而且也难以真正提高行政效率。这种部门利益色彩严重的法律，必然引起人民的不满。 表现之八内容不合时宜 法律应当与时俱进，反映时代要求。但是有的机构，时至今日还再要求强化计划经济体制下的行政审批方式，显然与时代格格不入。 法律反映时代要求，又是一个相对的概念。有些在计划体制下一些很得当的法律措施，在社会主义市场经济体制下就不适用了。所以，有些现行法律，依然保持着计划体制下的内容，已经落后于时代要求。 表现之九表述模糊不清 法律语言应当简洁扼要，明确规范、严谨一致。但现在有些规定，表述模糊，概念不清。人们阅读之后，不明就里，既可以这样理解，也可以那样理解，遇到纠纷时，双方各执一词，人民法院判案时无所适从。 表现之十下位法抵触上位法 建立和谐有序的法律体系是社会主义法制建设的内在要求。但在目前，有的下位法公然抵触上位法的规定，使法律的尊严受到严重侵犯。例如有的地方制定土地管理方面的法规，擅自扩大本地政府审批占用耕地的权力；还有的地方擅自规定农村集体所有的土地可以对外商出让、出租；还有的地方在征收排污费、处罚企业的权限等方面“突破”了法律的限制。 在实践中，还有另外一种致使环境法律“失效”的情形。例如现行土地管理法、农业法、基本农田保护条例，对保护基本农田作了重要规定，我们曾自豪地将其称之为是“世界上最严格的土地管理制度”。但是，一些地方却依据其他文件的规定，违法占用耕地、甚至占用大量基本农田搞开发区建设。这里所称“其他文件”，往往比土地管理法律更有“权威”。1998年新土地管理法生效实施后，耕地占补平衡的目标不但没有实现，反而迎来了一些地方乱占耕地、乱占基本农田、乱建开发区的新高峰，成为土地资源立法中的一大尴尬。 上述问题已经突破了个别环境立法“缺陷”的问题，上升为宏观性、整体性的环境立法“缺陷”。宏观性、整体性环境立法“缺陷”的严重存在，导致了与环境法律逆向调节的恶果。所谓法律逆向调节，就是立法机关虽然制定了法律，但是由于与该项立法目标相悖的其他法律或者文件大量存在并发挥更大的作用，致使出现了与本项立法目标相反的结果。宏观性、整体性环境立法的“缺陷”，比起个别环境法律的“缺陷”，范围更广泛、时间更持久、影响更恶劣。 凡此种种，不一而足。 环境法律“缺陷”情形的大量存在，严重影响了我国环境法律的权威，影响了环境法律制度的实效，影响了我国环境污染和生态破坏等问题的及时有效解决，必须引起高度重视。只有认真解决环境法律自身的“缺陷”，才能为环境法律的执行创造有利的条件。 二、环境立法“缺陷”的成因 兹将环境立法“缺陷”的成因分析 思想观念原因 1、指导思想有误 有的机构起草法律，在指导思想上不是为了人民的利益和国家稳定，而是与民争利，与其他部门争权夺利。还有的部门领导同志“屁股指挥脑袋”，