城市基层管理体制改革的贵阳探索

从“衙门”到“家门” -城市基层管理体制改革的“贵阳探索 本报专题调研组 光明日报（2012年02月21日15版） 精简管理层级示意图 （改革前） （改革后） --会一中七・*理鼠W更 社区服务中心事权调整示意图 城市规模在扩大，人口在增加，传统的基层管理体制渐渐跟不上日新月异的城市发展 速度，基层社会管理和党建工作也由此面临新的挑战。贵阳市在城市基层管理体制改革的 探索中，精简管理层级，实现领导体制扁平化；构建“一委一会一中心”组织架构，增强社 区服务、管理、凝聚、维稳功能；实行“一社多居”，强化党组织的领导核心地位；推行“居 政分离，促使居民自治回归。这些探索做实做强了社区，奠定了区域化党建工作基础，在 加强和改进城市基层社会管理方面取得了明显成效。 2011年5月，街道办事处在贵阳市小河区正式退出了历史舞台。取而代之的，是新成立 的8个新型社区。八个月过去了，这里的群众用“给力”来形容这一改变。 2010年2月，贵阳市在小河区、金阳新区开展了城市基层管理体制改革试点工作，积极 探索加强城市基层社会建设和管理的有效办法，大力推进城市基层区域化党建工作。经过近 一年的探索,2011年2月，贵阳市委决定将试点工作推向全市,小河区、金阳新区全面推开, 其他9个区（市、县）各选择一个街道或县城所在地开展试点。目前，已撤销街道办事处10 个，组建新型社区31个。 最近，我们对贵阳巾开展城市基层管理体制改革试点、推进区域化党建工作有关情况进 行了调研。调研采取实地考察、座谈交流、查阅资料、问卷调查等方式进行，广泛听取居委 会成员和居民代表、驻区单位职工、非公有制经济组织和新社会组织从业人员、居民议事会 成员对改革的意见建议。 解决街道办事处“错位”、居委会“越位”、政府公共管理“缺位”，是大势所趋、现实急 需 贵阳市辖六区一市三县，总人口432万，其中城镇人口295万，原有街道办事处49个，居 委会456个。全市有基层党组织7453个，其中社区党组织981个，社区党员1.85万人。随着经 济体制改革的不断深化和城市化进程的快速推进，贵阳市城区规模扩大，城市人口增加，非 公有制经济组织和社会组织迅速发展，城市管理中的问题不断显现，尤其是街道办事处、社 区居委会的职能作用、保障水平和统筹能力等与面临的形势任务很不适应。 1 .职能职责不清，街道办事处成了“传声筒”、“二传手” “每年2. 5亿元的引资任务，这是考核硬指标，八成时间和精力都在跑招商，还不够用。” 贵阳市-小河区一位街道办事处原主任感慨道。在贵阳，很多街道办事处主要精力用于抓经济、 抓税收，忘了“主业”是服务百姓，没有很好地发挥服务、凝聚、管理、维稳功能，职能“错 位”。居委会原本是群众自治组织，实际上越来越多地承担着区和办事处安排的大量行政工 作，变成了“准政府”。“算一算，难以想象，居委会承担政府职能部门安排的工作，最多达 200余项。”贵阳市委组织部副部长卓飞说。“行政化”、“衙门化”倾向严重的居委会自治功能 不断弱化，职能“越位”。区里有事部署给街道办事处，街道办事处就布置给居委会，街道办 事处实际上成了“传声筒”、“二传手”。街道办事处有服务资源，但主要精力放在发展经济上, 对服务群众、加强区域化党建工作“有力无心”；居委会掌握的服务资源少，对服务群众、推 进区域化党建工作“有心无力”。 2保障措施不足，居委会“人财物，，全不够 在贵阳，很多居委会的干部坦言居委会虽然有人管事、但能人不多，有钱办事、但钱 不够花，有场所议事、但功能不完善。具体讲，i是人员素质不高。居委会岗位对人才缺乏 吸引力，导致居委会人员文化素质偏低，年龄结构老化。有的退休人员把居委会作为赚取第 二份收入的“增收岗位”，有的街道办事处把居委会作为安排下岗失业人员的“救急岗位”，有 的干部把居委会作为照顾各种关系尸的“人情岗位”。全巾原有居委会“两委”成员中，50岁以 上的占43. 8,中专（高中）及以下文化程度的占74.9,机关企事业单位退休和下岗失业人 员的占39.8。二是经费投入不足。居委会工作者生活补贴标准每月300元至600元，工作运 转经费没有稳定的来源，最少的每月仅100元左右，多的也不过1000元左右；居委会在开展 公益事业方面缺少必要的经费保障。三是活动场所不够。居委会办公服务场所面积普遍狭小、 功能不全。全市居委会办公服务场所面积在90平方米以卜.的有221个，占48.5,而且主要 集中在中心城区。 3.统筹能力不强，社区党建跟不上 在贵阳，曾有群众用“群龙治水”来形容城市管理参与管理的部门众多，职能交义乂缺 乏协调，有利的事大家争着管，无利的事相互推诿，效率可想而知。而社区党组织凝聚力不 强，活动方式单一，习惯于传统的工作方法，组织活动考虑党员实际需求不够，对社区党员 和群众缺乏吸引力；社区党建工作覆盖面不广，对非公有制经济组织和社会组织党组织、流 动党员的管理乏力；社区党建资源不足，对区域内其他党组织缺乏影响力、带动力、辐射力, 工作表面上热闹，实际上战斗力不强；社区协调共建机制不健全，与驻区单位党组织缺乏沟 通和联系，主导作用发挥不充分，社区单位参与不积极，不能有效整合社区资源，开展共驻 共建。 贵阳市委意识到，这些问题的存在与现行的街道、居委会两级管理体制密切相关。把加 强城市基层社会管理、提高服务水平、推进区域化党建的着力点放在街道或居委会，任务都 不能完全“落地”，许多工作往往“有名无实气在现行体制下，推进有人管事、有钱办事、有 场所议事，构建区域化党建格局，也只能是低水平的“三有一化”。因此，创新城市基层社会 管理，解决街道办事处“铅位”、居委会“越位”、政府公共管理“缺位”问题，是大势所趋、是 现实急需。 惟有探索新型城市基层管理体制和运行机制，做实做强社区，夯实基层基础才能破题 改革试点以精减管理层级，推进城市基层管理体制“扁平化为着力点，以“四个纳入” 为主要措施，推动人力、财力、物力及公共管理和服务资源向社区聚集，创新城市基层管理 体制和运行机制，推进城市基层社会管理资源再分配，利益再调整，流程再造，构建社会管 理新格局。 1 .从“四级”到“三级” 如何才能让管理、服务“一竿子插到底”，真正落实到群众中贵阳市认识到，管理体制 “扁平化”是提高城市基层管理水平的有效措施。在改革试点中，从直接面对群众的层级入手, 撤销了街道办事处一级，设立社区服务中心。社区服务中心履行“服务群众、凝聚人心、优 化管理、维护稳定”四项工作职责，直接面对群众提供公共管理服务。变“市一区一街道办事 处一居委会”四级管理为“市一区一社区”三级管理，实行“区直管社区”，减少了中间管理层 级。整合人力、财力、物力资源向社区聚集，壮大基层力量，做实做强社区，夯实基层基础, 更好地为社区居民群众服务。改革试点直接触及到城市基层管理体制，在改革上更