调研报告：无线电地方立法的现状、存在问题及对策建议

调研报告无线电地方立法的现状、存在问题及对策建议 法治是治国理政的基本方式。党的十八届四中全会首次以“依法治国”为主题，提出了全面推进依法治国的总目标和重要任务，四中全会诸多“第一次”标定法治中国新方位。工业和信息化部在加快转变政府职能，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施时，也面临着如何落实全面推进依法治国这一重大课题。 法律是治国之重器，良法是善治之前提。在工业和信息化系统中，推进法治建设，需坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。具体到无线电管理工作中，中华人民共和国无线电管理条例（以下简称无线电管理条例）作为规范我国无线电管理的主要行政法规，已实施21年，相关规定已不能解决无线电管理工作中遇到的一些新情况、新问题。工业和信息化部作为主要起草单位，开展了无线电管理条例修订工作。 国家无线电监测中心（国家无线电频谱管理中心）作为部直属事业单位，围绕“电波监测、频管支撑、设备检定、数据管理、标准制定、决策支持”这6大核心职责，秉承“忠诚、勤善、精准、治远”的核心价值理念，积极做好对部无线电管理支撑工作。为支撑无线电管理条例修订，国家无线电监测中心开展了无线电管理地方立法研究软课题研究工作。鉴于深圳市已出台了多部地方无线电管理法规、规章和规范性文件，并积累了丰富的立法经验，课题组赴深圳市无线电管理局进行立法调研。 一、深圳市建立了较完善的地方无线电法规体系 深圳市目前已初步建成了符合深圳实际情况的无线电管理法规体系，形成了以地方法规深圳经济特区无线电管理条例、地方规章深圳市公众移动通信基站管理办法、规范性文件关于加强深圳市无线电管理工作的若干意见为基础，以深圳市无线电管理局行政许可实施办法、深圳市无线电管理局非行政许可审批和登记实施办法等配套规范性文件为重要组成部分的法规体系。 二、深圳经济特区无线电管理条例 （一）制定过程及主要内容 2006年，深圳市人民政府发布了加强无线电管理工作的若干意见，深圳市无线电管理局在此基础上，积极着手起草深圳经济特区无线电管理条例，在起草过程中得到了深圳市相关部门的大力支持；同时在立法中开拓创新，坚持科学立法和民主立法，开创性地举办了深圳经济特区无线电管理条例（草案）立法听证会，律师协会组39名律师参加了听证，引起了社会广泛关注。深圳经济特区无线电管理条例于2009年1月21日在深圳市第四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议上通过。 深圳经济特区无线电管理条例以无线电频率管理为中心，围绕其使用、管理、安全、监测和法律责任展开，形成了较严密的无线电管理法律制度。该法规共十章67条，主要内容包括总则、无线电频率管理、无线电台（站）管理、无线电发射设备管理、涉外无线电管理、无线电监测、无线电安全、监督检查、法律责任和附则部分。 （二）主要创新制度 1．频率资源多元分配方式和频率资源使用权流转 深圳经济特区无线电管理条例第6条将无线电频率使用分为用于经营性和非经营性业务，并规定对于用于经营性业务的，采用招标或者拍卖的方式进行分配。深圳市地方立法中首次对频率资源的使用性质进行了分类，并规定“通过招标、拍卖方式取得的无线电频率使用权，可以转让、出租或者以入股形式参与经营”。这些规定进一步完善了频谱资源多元分配方式。 深圳市无线电管理局负责人表示按照党的十八大精神，无线电频谱资源市场化配置是大势所趋，借鉴国外主流国家做法，对我国部分频谱资源采用招标、拍卖的市场化配置方式是今后无线电管理的一项重要课题，我们需主动作为、慎重推进。 2．基站站址资源统一规划和站址资源共享 深圳经济特区无线电管理条例第2630条是关于基站站址资源统一规划和共享的规定。主要制度创新将基站作为城市基础设施纳入城市规划体系，并编制基站站址专项规划；运营商通过平等协商，合理共享基站站址资源。 深圳市无线电管理局负责人表示对基站站址进行规范主要是解决当前基站建设没有政策、法规指引，没有专门规划，基站站址资源严重短缺等方面问题。作为对基站管理的配套实施政策，深圳市公众移动通信基站站址专项规划已开始实施。 3．无线电发射设备企业登记和销售备案管理制度 深圳经济特区无线电管理条例第3136条规定了无线电发射设备管理。主要制度创新一是加强源头生产环节管理，生产无线电发射设备的企业应当向市无线电管理机构办理登记手续；二是实施目录管理，对特定无线电发射设备制定限制销售和使用的产品目录并向社会公布；三是对特定使用者加强管理，对目录管理中的无线电发射设备，要求使用者应当经深圳市无线电管理机构核准登记后方可购买。 深圳市无线电管理局负责人表示完善无线电发射设备管理，一是对无线电发射设备进行分类管理，二是对需要从严管理的无线电发射设备，从生产、销售、使用各个环节入手，形成闭路管理。 三、深圳市无线电地方立法经验及对无线电管理条例修订的启示 （一）领导重视和统筹规划 深圳市无线电管理局负责人高度重视无线电立法工作，并对立法工作进行统筹规划。在立法预研阶段，通过深圳市人民政府发布的加强无线电管理工作的若干意见，获得了深圳市人民政府领导和相关部门对无线电立法及相关工作的支持，统一了与无线电管理相关部门的认识，为今后立法中开创性地设立相关制度奠定了基础。随后正式启动了深圳市无线电地方立法和构建深圳市无线电法规体系工作，分步骤逐项推进立法工作。 （二）把握促进经济发展和维持社会安全稳定两条主线 无线电立法中有全局思维模式，法规的出台是代表政府履行政府各项职责，而不仅限于某职能部门的职责。在立法中把握促进经济发展和维持社会安全稳定两条主线。促进经济发展就是要考虑拟出台的法规对今后经济发展带来的影响；维持社会安全稳定就是要考虑拟出台的法规能否有效调节社会中各相关主体。在立法中牢牢把握促进经济发展和维持社会安全稳定，不仅是各级人大及人大常委会、政府法制部门领导领导所关心的，也是全社会所关心的。 （三）妥善处理与相关部门之间的关系 在立法工作中，尤其是在无线电立法中，经常会遇到与政府相关行政管理部门之间职责、事权交叉，需要与相关部门协调的情况。对于这种情况，在立法中可邀请这些部门的负责人成为无线电立法组中成员，在立法过程中可以充分协商，并研究制定出相关部门认同的法规条款，这不仅能保障立法质量、加快立法进程，同时也有助于法规出台后的实施。 当前，无线电管理条例修订已列为国务院2014年立法工作计划中“力争年内完成的项目”，这是无线电管理条例能尽快修订出台的一个难得机遇期。2014年5月16日，国务院法制办在官方网站上公布了无线电管理条例（修订草案）（征求意见稿），向社会公开征求意见。在无线电管理条例（修订草案）中规定了“频率资源多元配置方式”、“无线电发射设备销售、维修”等制度创新。 通过在深圳市无线电管理局的立法调研，国家层面在推动无线电管理条例修订，处理与国务院相关部门之间的关系、解决社会关注度高的问题，可借鉴深圳市无线电管理地方立