“多规合一”研究报告：水资源要素在国土空间规划进程中的作用研究

“多规合一多规合一”研究报告研究报告 ⽔资源要素在国⼟空间规划进程中的作用研究⽔资源要素在国⼟空间规划进程中的作用研究 当代绿⾊经济研究中⼼当代绿⾊经济研究中⼼ 2020 年年 7 月月 目目 录录 摘摘 要要 . I 1 项目背景项目背景 1 2 国土空间规划体系与编制内容国土空间规划体系与编制内容 . 3 2.1 我国国土空间规划体系 3 2.2 国土空间规划编制的主要内容 6 3 国土空间规划编制管控体系与传国土空间规划编制管控体系与传导机制导机制 . 15 3.1 国土空间规划的管控体系纵向五级分类 15 3.2 国土空间规划的传导实施机制纵向传导与横向传导同步推 进 . 16 4 我国水资源基本现状我国水资源基本现状 17 4.1 我国水资源利用形势紧张 17 4.2 我国水资源时空分布不均匀 19 4.3 水资源开发利用区域差异大，多数集中在农业用水 21 4.4 水资源短缺和水环境恶化严重影响我国可持续发展 23 5 水要素在国土空间规划中的考量水要素在国土空间规划中的考量 26 5.1 水资源要素的重要性 26 5.2 当前国土空间规划中的水资源评价与规划存在薄弱环节 27 6 国国际空间规划实现资源环境要素整合的经验启示际空间规划实现资源环境要素整合的经验启示 33 6.1 日本国土空间规划经验分析 34 6.2 荷兰国土空间规划经验分析 39 6.3 国际经验启示 45 7 存在问题与政策建议存在问题与政策建议 48 7.1 存在问题 48 7.2 对策建议 53 参考文献参考文献 59 致致 谢谢 61 I 摘摘 要要 当前中国多规合⼀的体系进程都在探索中，且省、市、县等各级 本底条件及发展状况不同， 各地也在探索多规合⼀及国⼟空规划的推 进规划⽅法，目标是要整合所有规划，形成“⼀张图” ，但是在编制过 程中的探索实践包括对⽔资源的考量尚未有成体系可参考借鉴的范 本， 本报告旨在探索⽔资源要素在国⼟空间规划进程中的地位、 作用， 并结合国际国⼟空间规划对资源环境要素整合的相关做法， 识别当前 面临的关键问题，并为中国提供参考。 报告通过梳理我国国⼟空间规划编制的主要内容、 管控体系与传 导机制，结合⽔要素的特点与在国⼟空间规划编制中的重要地位，识 别出承载过度已成为威胁我国⽔资源安全的主要问题， 当前⽔资源承 载能⼒刚性约束不⾜； 且在当前国⼟空间规划中⽔资源评价与规划仍 存在薄弱环节， 对⽔资源专项规划的认识与保障仍不到位等主要问题。 针对以上问题，报告提出在当前国⼟空间规划体系重构背景下，须坚 持空间均衡，强化⽔资源承载能⼒刚性约束，建议充分发挥⽔资源专 项综合规划的优势，强化⽔资源对空间规划的保障和约束作用。通过 未来的国⼟空间规划体系探索和建立， 将国⼟资源和⽔资源在流域和 区域上进⾏合理、科学的配置，将国⼟空间规划这种地理空间的规划 的“⼀张图”与包括流域分布在内的⽔要素规划“⼀张图”进⾏耦合，形 成我国经济、社会、环境⾼质量可持续发展的“⼀张图” ，支撑我国⾼ 质量发展。 1 1 项目背景项目背景 党的十八以来，党中央和国务院大力推进全面深化改革，从全面深化 改革到生态文明体制改革再到党和国家机构改革再到当前的规划体系改革， “改革”已成为现阶段推进国家治理体系和治理能力现代化、推进生态文明 建设以及高质量发展的重要动力。党的十九届三中全会决定组建自然资源 部，着力解决自然资源所有不到位、空间规划重叠等问题，构建国土空间 规划体系。 国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的 引领作用。我国国土空间规划发展历时多个阶段，在 2012 年以前，主要是 地方实践探索的规划协调阶段，以广州、重庆、北京等发达特大城市为代 表， 重点解决规划冲突带来的土地利用粗放、 规划管理低效问题； 20132015 年，四部委推进的“多规合一”试点阶段，全国 28 个试点城市，以多规冲突 协调、多规衔接为重点，初步探索规划机制体制及事权改革思路，提出形 成了“1N”“13N”“14N”等模式空间规划体系；20162017 年， 中央主导空间规划改革阶段，出台省级空间规划试点方案 ，全国 9 个省 份开展试点， 以建立健全统一、 衔接的空间规划体系， 探索多级联动编制、 全域空间管控，初步尝试空间分区施策。党的十八大以来，在生态文明建 设新时代的新理念新要求下，党中央和国务院对空间规划提出了一系列改 革要求。 党的十九届三中全会以来， 中央加快了生态文明体制改革的步伐， 深入推进了党和国家机构改革，从体制上对过去存在的各类规划“打架”的 问题提出了解决方案。 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定要求 “强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，实 现土地利用规划、城乡规划等有机融合”； 深化党和国家机构改革方案 明确了组建自然资源部，并提出了建立国土空间规划体系并监督实施的任 2 务。2018 年 11 月 18 日， 中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国 家发展规划战略导向作用的意见（中发[2018]44 号） 明确了国家发展规划、 国家级专项规划、区域规划、空间规划的功能定位及规划关系，国家发展 规划位于规划体系最上位，空间规划均须依据国家发展规划编制。国家级 空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管 制和生态保护修复的重要依据。国家级空间规划对国家级专项规划具有空 间性指导和约束作用。2019 年 1 月 23 日，中央全面深化改革委员会第六 次会议审议通过了关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 。 会议指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合 为统一的国土空间规划， 实现“多规合一”， 是党中央作出的重大决策部署。 纷扰数年的“多规合一”收缩了规划边界及内涵，即将归于国土空间规划体 系落地。2019 年 5 月 23 日， 中共中央国务院关于建立国土空间规划体系 并监督实施的若干意见正式印发，意见提出，到 2020 年，基本建立国土 空间规划体系，逐步实现“多规合一”，标志着国土空间规划体系构建工作 正式全面展开。2020 年 5 月 22 日，自然资源部办公厅发布自然资源部 办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知 ， 强化对建立国土空间规划 体系的监督管理，要防止出现违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、 监管薄弱以及服务意识不强、作风不实等问题。 3 图 1-1 我国国土空间规划体系发展历程 2 国土国土空间空间规划规划体系体系与与编制内容编制内容 我国经过数年试点后，开展了“多规合一”的整合工作，即将既有主体 功能区规划、土地利用规划、城乡融合规划为“国土空间规划”，通过整合 所有规划， 形成 “一张图” 。 当前我国国土空间规划体系主要包括总体规划、 详细规划与专项规划。从规划层级与传导实施机制来看，国土空间规划时 呈现纵向五级（国家、省、市、县和乡镇）分类，纵向传导与横向传导同 步进行的特点。 2.1 我国国⼟空间规划体系 国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的 安排，包括总体规划、详